发布时间 : 星期一 文章出入境边防检查行政自由裁量权研究更新完毕开始阅读
3．提高执法人员的综合素质。行政执法人员的素质高低，直接影响着出入境边防检查行政自由裁量权的正确有效行使。而在实际生活中由于边防检查机关的行政执法人员素质参差不齐，对法律、法规的理解有偏差，人治色彩浓厚，严重损害了行政相对人的权益。因此，要想从根本上改善边防检查执法状况，防止边防检查自由裁量权的不合理使用，就必须端正执法理念，全面提高边防检查执法人员的法制观念、思想品质、业务能力等素质。一线执法执勤官兵要把理性、平和、文明、规范执法的理念贯穿到执勤执法全过程，克服本位主义和特权思想，切实做到依法办案与服务发展相统一；切实加强思想防范和业务知识培训工作，不断提高边防行政执法人员的思想政治素质和业务水平，使其切实打牢执法为民的思想根基，熟练掌握边防检查的业务和法律法规知识。
(三) 健全各种执法监督制约机制
目前，我国目前还缺少有效约束官员和行政人员的法律，缺少控制权力运行的法治环境和程序公正的价值理念。这一点在我国的出入境管理工作制度和人事制度上表现得尤为突出。通常情况下，人民检察院、人民法院主要监督边检机关行政行为的合法性，只有对显失公正的行政行为才会作出变更判决。而对行政行为合理性的监督和矫正，主要靠边检机关内部的监督检查和组织听证、行政复议来实现。
1.加强对边防检查行政执法自由裁量权的司法审查监督。我国《行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，第七十条规定，人民法院对于“主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违法法定程序的；超越职权的；滥用职权的；明显不当的”行政行为，应判决撤销或部分撤销。但是在实践中人民法院利用“滥用职权”等标准判决具体行政行为违法的案例并不多见，在诉讼规定上，《边防检查条例》规定为复议前置，只有对复议决定不服才可以提起诉讼，而《中国公民往来台湾地区管理办法》规定既可选择复议，也可以选择诉讼，但复议结果为最终裁决，并未有效发挥出司法监督应有的威力。司法控制就是“国家通过司法程序对行政行为是否违宪违法而进行的审查处理活动，是权力制约权力的重要表现。作为正义的守护者，当合法权益受到侵害时，司法往往是最后的一道救济屏障”。
⑦
当前要切实发挥司法审查对出入境边防检查行政自由裁量权控制力度，主要要做好
⑦
郭蕊：《行政自由裁量权司法控制探论》，濮阳职业技术学院学报，2010年第1期
- 21 -
以下几个方面：一是司法审查出入境行政自由裁量权的范围应进一步扩大。要进一步明确人民法院对出入境行政处罚自由裁量权的司法审查工作，并逐步扩大受案范围，充分发挥司法机关在控制出入境行政处罚自由裁量权方面的作用；二是进一步扩大合理性审查标准的适用范围。我们不仅要对自由裁量行为进行合法性审查，而且要适当的进行合理性审查。由于现实的出入境边防检查行政处罚工作中，许多合法但是不合理的自由裁量行为大量的存在，损害了相对人的利益，导致了矛盾激化，影响了社会和谐稳定，因此合法性审查与合理性审查应该相互作用、相互依存；三是应该完善人民法院的司法建议权。对于那些确实以权谋私者或者其他违法违纪者，人民法院无法通过行政诉讼予以纠正的，应当以司法建议的形式向有关部门提出，以维护国家和人民的利益；四是应明确出入境边防检查行政诉讼的排除范围。由于边防检查工作的特殊性，除《行政诉讼法》第十三条规定的不受理范围，还应包括涉及阻止外国人入境等主权性行为，对于属于受案范围的应该逐步取消行政复议终裁的规定。
2.制定适应边检工作特点的行政复议规则。1999年出台的《行政复议法》规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”由于边检机关是垂直管理单位，由此边防检查行政复议由之前的地域管辖改为了隶属管辖。根据《行政复议法》的相关规定和全国人大法工委研究室对《行政复议法》所作的释义，⑧边防检查行政复议对某些人员也存在一些权力上的限制。目前，边检机关行政复议主要存在三个方面的问题，比如，在实际工作中对于被阻止入境的中国籍和港澳台闯关人员，出于国家利益和政治性、策略性考虑，是不受理其行政复议申请的，但在法律上没有明确规定。《出境入境管理法》第六十四条规定外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该复议决定为最终决定。但在实际工作中边检机关对外国人作出的阻止入境决定，是否属于行政复议排除范围，法律没有明确规定，也存在争议。首先，由于边防检查工作的中央事权性，建议由公安部出入境管理部门成立通过设立专门的相对独立的复议机构，打破复议机关和被申请人之间的利益共同机制，统一受理边防检查行政复议，由各边防总队、边检总站督查部门具体办理，既体现边防检查的中央事权特征，又打破垂直管理
⑧
《行政复议法》规定，行政复议范围中应排除以下事项：“一是对全国人大及其常委会制定的法律……”，全国人大法工委研究室对《行政复议法》所作的释义，行政复议范围中还应包括国防、外交等国家行为。
- 22 -
单位行政复议的利益牵绊。其次，要制定科学的行政复议规则，进一步扩大行政复议受案范围，将抽象行政行为纳入行政复议范围，对于存在争议的和应该排除在行政复议范围外，应该加以严格的区分，在维护国家主权的的基础上充分保证公民和外国人的救济权利。
3．加强边检机关内部监督。《出境入境管理法》第八十五条规定“履行出境入境管理职责的工作人员，有下列行为之一的，依法给予处分：??”，这一条虽然详细规定了行政执法人员违反哪些行为应受到处罚，但是要求比较笼统，而且没有规定具体违法行为应该受到怎样的监督和怎样的处罚，没有切实发挥监督制约的作用。可参照《行政机关公务员处分条例》的有关规定，根据出入境检查工作的特殊性制定专门的规范出入境检查行政执法行为的法律规章，对履行出境入境管理职责的工作人员违法违规等行为，分别视情节轻重，规定警告、记过、及大过、降级、撤职、开除等不同的处分种类，并规定从重、从轻处分的情形。对《出境入境管理法》第八十五条的相关规定进行细化，提高执法的可操作性，通过明确不同层级的执法责任，完善行政处罚审核把关制度，严格执法过错责任追究。充分利用信息化手段，实行执法办案网上管理、网上监督、网上考核 ，实现对行政处罚自由裁量的全程化、实时化、动态化监督管理，减少“不作为”、“乱作为”的问题。通过制定科学、严密、明确的操作流程来规范行政执法细节、执法环节、执法标准，及时预防、发现和纠正各个执法环节中的执法不规范问题，最大限度地压缩执法人员的自由裁量空间，减少、杜绝裁量的随意性。
4．推行常态化社会监督。要把权力关进制度的笼子里，必须针对存在的问题对阵下药，加快打造科学、合理、严密、结实的“制度铁笼”，以此规范权力运行，防范权力滥用。⑨要进一步加大包括法律法规、执法职责、执法程序、处理过程、处理结果和投诉途径等内容的警务公开力度，建立公开透明的外部监督和问责机制，接受社会各界的监督，防止暗箱操作，在我国目前的法制条件下，外部监督在实现依法治国的道路上起到了不可估量的显著作用，边检机关应广泛接受来自人大、政协、媒体和社会民众等社会各方面的监督，让行政权力在阳光下运行，这种受之于众的公开监督模式往往会产生其他监督形式所无法替代的特殊效应。
⑨
李法泉：《把权利关进制度的笼子里》，《求是》，2013年9月
- 23 -
总之，在改革开放进一步深化的时代背景下，我国的对外交流将会越来越深入、频繁，边防检查机关的重要作用也将日益凸显。边防检查自由裁量权是法律授予出入境边防检查机关的有力武器，在出入境管理工作中发挥着重要的作用，但在实践中，还存在许多不尽人意的地方，作为边防行政权力体系中至关重要的组成部分，边防检查行政自由裁量权的运行及其合理性控制应受到更多关注，控制自由裁量权的正当行使，从立法上予以完善，从司法上加以控制，行政机关的内部监督、社会监督等一个值得深入研究的课题，无论什么样的制度设计，都要充分发挥其积极作用，有效剔除其消极因素，最终使边检行政执法自由裁量权在合法、合理、公正的轨道上运行，让边检行政执法能够更加有效地维护国家主权、安全和社会秩序。
- 24 -