发布时间 : 星期一 文章关于为什么执行程序处理破产问题更新完毕开始阅读
为什么执行程序处理破产问题下
(二)非国有企业享受不到国家的“制度性补贴”
国家对国有企业破产进行管理和控制，直接影响了国有企业，包括国有银行，对破产制度的需求。那么，国有企业以外的其他组织呢?理论上，他们应该有自己独立的需求，不受国家对国有企业破产控制的影响。但实际上，国有企业以外的其他组织对破产的需求也不高。最近几年，法院每年受理几千件破产案件，大约国有企业破产占一半，另外一半为国有企业以外的其他组织的破产案件。之所以其他组织，尤其是私营企业，对破产制度的需求也不是很高，一方面在于这些企业还不够大，整个90年代乃至现在，它们还处在发展时期，对于昂贵的破产制度，这些组织还没有很强的购买力。另一方面，在我看来更为重要的是，政府在对国有企业进行计划控制和管理的同时，也在对国有企业的破产进行隐性的“补贴”，而非国有企业却没有这种便利，这在一定程度上抑制了国有企业以外的其他组织对破产制度的需求。
为什么这么说呢?从国有企业的破产来看，破产属于整个国有企业改革中的一个环节，破产成为从中央到地方政府工作中的一个部分，破产制度的很多程序不是由法院主导，也不需要破产企业或者其债权人来张罗，而是由政府来组织实施。比如，就组织形态而言，如前所述，从地方到中央，上上下下都有政府负责人牵头成立的破产工作领导小组，其小组成员来自政府各个部门、银行以及法院等司法部门。这类领导小组权限很大，职能很多，大到负责决定哪个企业可以破产，小到负责制定破产预案，职工安置方案等等具体文件。他们实际上起着债权人会议功能、清算组功能，甚至行使破产财产如何分配、债权之间的分配顺序等等类似裁判的职能。因此，绝大部分破产意义上的工作，都是由这个程序承担和完成的，政府对国有企业的破产提供了制度性的补贴。
相反，同国有企业相比，其他企业，不管是集体企业，还是私营企业，或者是其他形式的企业组织，都没有这个便利。召集债权人开个会，组成清算组，这些看似程序性和简单的工作，实际操作起来并不简单。我们经常可以看到各种报道，介绍在没有政府主导的情况下，破产程序中看似简单的工作如何在实践中变得复杂，乃至出现各种各样的问题。
比如，常州市中院对2003年审理破产案件的情况作了一个总结报告。(12)这个报告提到，常柴集团江南运输机械有限公司是一个有限责任公司，该公司的破产属于非国有企业破产。这个报告还提到，在该公司的破产案件中，“债权人到清算组吵闹时有发生，9月24日召开第一次债权人会议过程中，会前就有人大声发泄不满，会后就不散场，在本院喧哗、冲击食堂，下午又群体去清算组哄闹，至晚上7点多才离散，会后一个星期内本院、清算组专门安排人员接待、解答问题，且在近一个月的清偿分配过程中进一步进行解释疏导，事态才逐步平息”。
这种吵吵闹闹、乱哄哄的场面有点像一些新兴国家或地区议会开会的场面。破产程序中债权人打打闹闹的场面，实际上反映出国家力量退出后，非国有企业，不管是企业自己(破产程序启动后由清算组代表)，还是债权人，他们都还处在很原始的学习使用制度的阶段，还没有学会比较文明的参与程序。而在这个过程中，法院自己也还没有树立其权威，成为这种乱哄哄的失控场面的直接“受害者”。我们很难想象，在政府召开的国有企业破产领导小组协调会上，某银行的行长，或者供电局的局长，会在市长、副市长面前，为了各自的债权利益大打出手。我们也很难想象，美国的债权人会在破产法院“喧哗”，冲击破产法官吃饭的餐厅。
(三)法院破产功能的自我抑制和破产制度的高准入门槛
法院主持下的破产制度虽然不像国家有计划来控制和管理国有企业破产，但由于存在事实上的准入障碍，这进一步抑制了国有企业以外的其他组织对破产的需求。无论是针对债权人，还是针对债务人，法院往往都会有一些操作上的做法，来实际限制破产案件进入法院。就债权人申请破产而言，实际操作中，一些法院对债权人申请破产采取各种各样的限制，限制债权人申请破产。比如，江苏省徐州市中院2002年
有一个调查报告提到，“近两年来，破产案件大幅上升，其数量是《破产法》实施后十年的20倍。这些破产案件中，绝大部分是企业自身或其主管部门申请的破产。目前我市对债权人申请和未经当地政府批准的破产暂不予受理。如果取消上述限制，破产案件还会成倍攀升。”(13)
就非国有企业债务人申请破产而言，法院常常把对国有企业申请破产的条件移植到非国有企业破产身上，从而使得非国有企业申请破产变得困难。1997年后，国有企业破产案件必须纳入全国和地方各地的破产计划、必须有一个比较完整的解决几乎所有破产问题的破产预案、必须有解决职工安置问题的职工安置方案等等，法院才能正式受理这些国有企业的破产申请。2002年，最高法院发布了一个司法解释(《关于审理企业破产案件若干问题的规定》)，专门针对破产案件。在这个司法解释中，企业职工情况和安置预案也被作为法院受理破产案件的一个先决条件，非国有企业必须提供这个东西，法院才能受理破产案件。实际上，许多法官和学者都指出，对于那些已经经营困难、前途渺茫的企业来讲，如果能够有办法妥善安置职工，也许就不存在破产问题了。因此，许多企业主干脆一走了之，既不申请破产，也不采取其他措施。企业还存在，但往往处于不死不活的状态。
我没有看见比较有说服力的解释，说明为什么法院会把国有企业破产的做法“移植”到非国有企业破产上来。这可能是法院破产功能和作用受到限制背景下，法院对自己缺乏破产资源的“潜意识反应”。直到现在，即便在有资格受理破产案件的法院里，几乎都没有专门审理破产案件的法官。破产案件通常都是由经济庭或者民商庭的法官“兼职”审理。当然，从供求来讲，这并不算不合理。即便最近一些年破产案件增多，全国法院每年受理大约1万件破产案件，但分到全国各个法院头上，一个法院一般一年也就审理几十件破产案件。案件数量不多，没有太多专业化的必要。(14)没有专业化的分工，从一定程度上讲，也加剧了审理破产案件时间长、成本高的状况。(15)因此，“移植”的做法反映了法院破产资源缺乏的现实约束：就那么几个人审理破产案件，法院和法官都没有精力陷入费时费力的事情上，与情绪激动的成百上千职工打交道。在国家力量退出，政府不再提供补贴，而破产制度的潜在使用者，比如非国有企业，又没有充分购买能力情况下，自我抑制明显是对法院的一个比较有效的保护。
四、为什么要申请执行?
法院破产制度的正式化、昂贵化，并且没有政府的补贴，只是为什么破产案件进入执行程序的一个方面因素。问题的另外一个方面是执行程序的简易化、大众化和法院对制度参与人的补贴，从而使得执行程序便宜、快速和受众范围广。
(一)进入门槛低
执行制度几乎没有什么进入门槛。对于什么主体可以申请法院执行，法律或者司法解释几乎没有任何限制。无论是正式的法人机构，比如公司、企业，还是非法人组织，比如开办单位、政府部门、街道办事处，或者是个人，都可以申请法院执行，也同时可能成为被执行的对象。执行案件的平均标的额并不大，反映出执行程序的准入标准低。比如，2005年全国共执行完结大约204万件案件，执行结案案件的标的额总额大约为3120亿元。平均每个案件也就15万元，相当于一辆小轿车的金额。(16)
因此，执行程序几乎就是一个大杂烩，什么案件都可以看到。既有几千万、上亿元的大案子，也有几千元、几万元的小案件。同破产程序对案件受理条件的层层限制相比，执行程序基本没有任何限制。唯一的前提是当事人需要拿到有法律效力的文书，比如，法院的裁判文书。但由于审判效率的提高、审判程序对于立案条件的相对宽松，比如从来没有规定非国有企业、或者个人就不能起诉，这种前置性的程序也不是一个不可逾越的障碍。
(二)执行效率高法官执行案件拖拖拉拉，一直是社会批评司法没有效率的重要论据，法院自己也承认执行的效率很成问题。但是，如果拿破产程序作为参照物，执行程序可能并不算差，甚至还可以说效率比较高。一方面，同审判程序一样，法律对于执行程序也有强制性的时限要求，要求在6个月内执行完毕案件。不管实际情况怎么样，法律强制性的要求仍然是一个重要的约束因素。有这个硬性的约束条件，如果没有比较合理的理由，法院和法官都很难轻易突破。不像破产程序，本来涉及的环节就比较多，在完全没有外部约束的条件下，三、四年才审理完破产案件，几乎成了家常便饭。