发布时间 : 星期一 文章对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考更新完毕开始阅读
厉的经济惩罚措施，如取消其分红资格等，这在一定程度上抑制了村民的违法活动。
但是，从长远来看，这种管理方式更多的却体现了负面效应。第一，由于股份公司是市场化的经济主体，无事实上的上级行政主管部门，但又肩负城市行政管理职责，致使其在政策法规执行的自由度和选择空间大大增加。同时，股份公司作为原村民和集体经济利益的代表，在原村民或集体经济利益与政府政策法规发生矛盾时，首先要站在原村民或集体利益一边。这种对待政府政策法规的态度，很难保证其在政策法规执行中的规范性。深圳特区“城中村”私房建设即是十分典型的例子。我们在市租赁办的调研中发现，租赁办有人认为股份公司在原村民出租房屋税费定额确定与征收中起着重要作用，其它政府有关部门也持类似的认识。由此可见，执行行政管理职能的经济主体同政府进行政策博弈时，严重危害政策制定的公平性。第二，弱化其经济职能。由于股份公司肩负着事实上的行政管理职能和承担着社区建设巨大的经济责任，使得股份公司的经济发展这一主要任务受到影响。第三，强化了社区的封闭性。股份公司为社区居民提供的良好社会福利使原村民从心理上有一种认同感，进一步强化了社区的团体性，又加强了其封闭性，使其在城市社区中形成独立的小社会，不利于村民真正融入到城市社会中去。第四，如果股份公司领导和政府在某些问题上的认识出现偏差，政策的实施难度将加大，往往使政府政策难以在某些方面得以有效的贯彻执行。事实上，在深圳特区，政府对上述80余个社区的管理长期处于一种失控状态，导致“城中村”违章建筑泛滥和对违章建筑改造的难度加大。
（四）集体经济组织的架构与运行应当规范化
留地供原村集体发展经济是“留地安置”模式的内涵之一，但在新的集体经济组织建立或原有集体经济组织改造中如何使集体经济组织规范化运作，是“留地安置”模式必须考虑的问题之一。以深圳特区为例，不规范的集体经济组织可能为特殊城市社区的形成提供经济基础。其次，使集体经济组织可能最终从管理到收益分配都家族化、个人化，脱离原有的目标与宗旨，使原村民并不认同集体经济组织。第三，家族化的管理最终削弱集体经济组织的发展。上述问题在深圳特区表现得非常典型。
表1 1991年特区农村三级企业分行业收入比重(%) 特区合计 罗湖 福田 南山
农林牧副渔业 1.95 0.70 8.46 0.56 工业 68.19 68.22 65.00 70.12 工业中工缴费比重 95.04 100 90.55 76.43 商饮业 14.97 11.11 11.06 25.50 建筑业 0.36 0.48 0.20 0.03 服务业 4.18 5.91 3.18 1.16 运输业 0.30 0.22 1.42 1.05 其它 9.75 13.36 10.68 1.58 合计 100 100 100 100
资料来源：特区农村城市化调查组《关于特区农村城市化的总体报告》（载：《深圳经济特区农村城市化文件汇编，深圳经济特区农村城市化领导小组办公室，1992》）第87页有关数据计算。
深圳特区返还土地以后，原集体社区的经济活动主要由两部分组成，一部分是村集体经济，另一部分是村民个体经济活动。单就集体经济而言，早期的村集体经济活动主要以村为单位建设厂房出租为主。分析表1可知，1991年村集体经济收入的绝大部分都来源于厂房出租的工缴费，其次是商业和餐饮业。1992年，政府对原农村集体进行城市化改造，亦对
农村集体经济组织进行了改造，成立了以农村集体经济为基础的股份公司。10多年来，绝大部分股份公司的经营活动仍然停留在“厂店出租经济”这一层面上。以南山区为例，1998年南山区29个农村股份公司中，有16个农村股份公司，其总收入中房屋出租收入占了100%，有4个村房屋出租收入占村股份公司总收入的80%-90%，有3个村无明确比例，但都占绝大部分（注：根据《南山区原农村居民点现状调查》（广东省城乡规划设计研究院，深圳市规划国土局南山分局，1999.7）有关数据计算。）。同处特区的罗湖、福田、盐田的农村股份公司收益构成大同小异。这种收入构成在目前并无明显变化。此外，公司资金雄厚，但经营管理水平低下，村办企业规模小，技术水平低，不具市场竞争力，经营活动单一，经济具有明显的依赖性和脆弱性。 在股份公司的结构上，也存在商榷之处。通过对深圳特区农村股份公司的结构及有关规定加以研究，可以发现以下几个特点：一是股权的非流动性；二是股份公司的封闭性；三是管理的家族性。由于股权的界定是以1992年为界，以后出生、嫁入的人口均无股权，并且股权不得转让，这就使得随着年限的推移，股权将越来越集中到少数人的手中，形成事实上的垄断，甚至股份公司走向个人私有化。由于公司严重的排外性，严重制约公司对人才的需求。同时，管理的家族化在部分村民中产生较大的不满情绪，降低了村民对股份公司的认同程度。
（五）统一对留用土地进行规划建设
对于返还土地的规划与建设，必须纳入城市统一规划、统一建设序列。深圳特区“城中村”建设中出现的问题，是特区实践中对留用土地规划利用失误的一大教训。 由于深圳特区返还土地基本都是村民或村集体自行规划，自行建设，给城市规划、建设、管理带来极大的后遗症。数量庞大的“握手楼”拔地而起，大量私房翻建改建禁而不止。“握手楼”群的建筑密度高于规定20个百分点，基本没有绿化用地和公共设施用地。在建筑风格上，所有单体建筑在外观上都呈120-150m[2]为基底面积的5-8层的四方柱式，无一例外，这与城市建筑风格完全不协调。
此外，房屋及市政建设问题重重，灾害隐患严重。绝大部分私房的建筑间距仅1.5-2m，福田区石厦村距入口处约80m处的住宅楼，楼间距仅1.2m左右，大大小于组内建筑间距不得小于4m、组间距不得小于6m的规定。一旦发生火灾，消防车根本无法进入。再者，城中村房屋质量普遍不高。在村民私自改建、新建中，由于没有完整、合理的设计方案和图纸以及施工队伍质量不高和缺乏规范化的施工管理，房屋的质量难以得到保证。对罗湖区的调查表明，村民认为质量好的占36.9%，一般的占50%，差的占13.1%（注：深圳市规划国土局罗湖区城中村改造专题报告——罗湖分区规划专题报告之三。）。对福田、南山二区的调查结果表明，情况与罗湖类似。在我们的实地调研中，皇岗村个别抢建的楼还未完工就已经从中部3-4层处呈弯曲状偏向一边，呈摇摇欲坠之势。同时，社区市政设施不完善，环境质量差。新村建设由于缺少统一规划，基础设施建设相对不足。排水雨污不分，电力、电讯线路杂乱，管道煤气无法铺设，给排水容量不足，脏、乱、差现象严重。这种杂乱无章的建筑，低质量的居住环境与一个欣欣向荣的现代化城市格格不入，严重影响了城市面貌。 四、结束语
在我国快速城市化过程中，农民面临失去土地、就业空间狭小、经济利益保障等一系列问题。在失去土地后，村民以怎样的途径取得合法收入，怎样协调政府与失地农民利益冲突，如何使思想观念由小农型向现代型转变等等问题，都是当今社会必须正视的问题。这些问题及其解决方式既体现了在体制转型过程中市场力量与政府调控的矛盾冲突，更体现出政府的执政思想。“留地安置”既能较好地解决政府与失地农民利益的冲突，又较好地体现了执政为民的思想。但是，任何一个新事物的出现，都将伴随问题的出现。深圳特区的实践与探索，为解决这些问题提供了良好的借鉴。
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