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第八章 政策评估
1．什么是政策评估？政策评估的意义何在？ （1）政策评估
政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。
（2）意义 政策评估对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意义深远。概括地讲主要表现于以下几个方面： a．政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径
评估人员要密切关注政策执行的动向，搜集相关的资料和信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项政策是否有好的效果，执行过程是否效率很高以及其效益所在。 b．政策评估是决定政策去向的重要依据
一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整、革新还是终止？这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种客观资料的有效活动，只有政策评估。
c．政策评估是合理配置资源的有效手段
通过政策评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，以便有效推动政府各个方面的活动。同时，通过政策评估，也可以对照以往的政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效进行。 d．政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路
政策评估正是使决策迈向科学化的必由之路。通过政策评估，不仅可以检验政策的效果、效益和效率，更合理地配置政策资源，形成一种优先顺序和比例，而且可以与时俱进，随时抓住情况的变化，对政策做出继续、调整或终止的决定。从另一个角度来看，通过评估得出的结论体现了科学性，为下一步的民主决策奠定了坚实的基础。因此，政策评估对于公共决策的科学化民主化是不可或缺的。 2．政策评估有哪些基本类型？如何看待评估标准？ （1）政策评估基本类型
从不同的角度，依据不同的标准，我们也可将多样化的政策评估分为不同的种类。从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估；从评估机构的地位看，可分为内部评估和外部评估；从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估。 1．正式评估和非正式评估
从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估。非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。 2．内部评估和外部评估
从评估机构的地位看，政策评估可分为内部评估和外部评估。内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外部评估各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取长补短。
3．事前评估、执行评估和事后评估
从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估。事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容包含三方面：对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估, 对政策效果进行评估。 执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估,
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就是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行。事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。 （2）如何看待政策评估的标准
政策的评估过程是一种紧紧围绕着政策效果而展开的活动。为了弄清楚一项政策的效果究竟是好是坏，是否实现了预期的目标，就必须首先建立一套评估的标准，即进行价值判断的尺度。没有标准将无法对一项政策进行正确客观的评估。而且这些标准是“所要分析问题
的核心所在”。由此可见标准在评估中的重要地位。此外，“较早说明评估标准也有助于日后避免出现选择个人偏好的方案的倾向”。 但是，在现实的政策活动过程中，由于政策涉及面广，参与人数众多，政策过程中的变量因素很多，因此难以设定一个统一的，能被绝大多数学者共同认可的标准。 3．简述政策评估的过程及方法。 （一）准备阶段
1、确定评估对象。确定评估对象实质上是解决评估什么的问题。要清楚地划出一项政策作用范围的边界并不容易。同时，并不是任何政策在任何时候都可以而且有必要进行评估。因此，精选评估对象才能使评估收到最佳效果。
2、制定评估方案。这是政策评估准备阶段最为重要的一项工作。评估方案设计的合理程度直接关系到评估质量高低和评估活动的成败。评估方案必须以书面的形式系统、详细地说明以下内容：第一，阐述评估对象；第二，明确评估的目的、意义和要求；第三，确定评估标准。评估标准通常体现为评估指标体系，它决定评估类型和评估方法；第四，确定评估的内容、范围；第五，评估的场所、时间和工作进度等问题。简言之，评估方案应将评估的五个基本要素，即评估者（主体）、评估对象（客体）、评估目的（出发点）、评估标准（准则）和评估方法（手段）都包括在内，使它们共同构成一个完整的政策评估系统。 3、挑选和培训人员。 （二）实施阶段
实施评估阶段关键是一些具体调查方法和评估方法的运用，该阶段的主要任务有：
1、利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。
2、综合分析政策信息。就是要在收集信息的基础上对那些有关政策的原始数据和信息资料进行系统的整理、归类、统计和分析。
3、综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。 （三）结束阶段
结束阶段是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。必须做好两个方面的工作：撰写评估报告和总结评估。评估报告除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议以外，还应包括对评估过程、评估方法和评估中一些重要问题进行必要说明，对评估工作的优缺点进行总结，为提高今后政策活动水平服务。此外，结束阶段还要注意妥善处理决策者与评估者之间的分歧，实现决策者与评估者之间对评估报告的最大限度地协调。
4．政策评有哪些基本模式？
政策评估有八种模式： a．目标达成模式
目标达成模式是探讨评估问题的传统方法，它主要由两部分组成：（1）目标达成评价。关注的是结果与由政策（项目）目标是否一致；（2）影响评价。 b．附带效果模式
附带效果模式正好解决了目标达成模式的“困境”，即关注非预期的、预料之外的政策效果。附带效果是指项目目标范围之外的影响，与主要效果——政策制定者有意识地想要得到的主要实质性影响——相区
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别。附带效果模式的特征是预定目标仍然是基本的“组织者”，但是要充分考虑到附带效果的存在。 c．无目标模式
无目标模式最初是由米歇尔·斯克里文设计出的，他猛烈抨击评估者沉迷于预定的干预目标，被牵着鼻子走。无目标模式与政策效果模式的主要区别是：附带效果模式仍然是“基于目标”之上的，同时辅之于对各种附带效果的考察评估；而无目标模式则完全抛开政策的预定目标和其他事前标准，只分析研究结果，单纯判断结果的价值。 d．综合模式
综合模式的评估范围比目标达成模式广泛得多。综合模式与目标达成模式的主要区别在于目标达成模式关心的是预定的和实际的结果是否相符，而综合模式除了关心结果，也包括判断政府干预的计划、决策和执行阶段。 e．顾客导向模式
顾客导向模式将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值准则。顾客导向评估的核心是项目是否使顾客的关心、需要和期望得到满足。 f．利益相关者模式
利益相关者是指所有对政策（项目）的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。它和顾客导向模式相似，它们的主要区别是顾客导向模式关心的对象是受影响的一组利益群体，而利益相关者模式关心的是所有对象。应用利益相关者模式首先要找出卷入或对项目的出台、执行和结果感兴趣的主要团体和个人。 g．经济模式
同效果评估模式相反，经济模式最典型的特征是关注成本。经济模式可以分为生产率模式和效率模式。 （1）生产率模式。生产率，简单地讲就是产出与投入的比率。（2）效率模式。效率通常被当作公共行政的价值。 h．职业化模式
职业化模式指职业人员根据他自己的价值准则和执行的质量标准来评估其他人员的执行情况，主要是同行评议。
5．政策评估面临哪些困难？如何推进政策评估事业？
对公共政策做出系统和全面的评估，面临着重重困难与障碍，这突出地表现在下列几个方面：
（1）政策评估的不确定性 政策评估的一项重要任务就是衡量政策是否达到预定目标，这要求政策本身具有明确的、可测定的目标。
（2）政策效果的不确定性 由于政策活动涉及面广、参与者多，政策执行后产生的影响往往涉及到社会生活的方方面面，既有预期的影响，也有非预期的影响；既有显性的、一目了然的影响，也包括潜在的、不易感知的影响；既有短期的影响，也有长期的影响。
（3）政策资源的混合和政策行为的重叠 政策资源的混合指的是投入不同政策的资源彼此纠结在一起，分不清某项资源的支出究竟是属于哪一个政策，或某项政策的总投入到底是多少。政策资源的混合使政策的成本难以核定，而其“纯效果”更是无从测定。政策行为的重叠指的是针对相同的或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构和部门都制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在 一起，很难将某项政策的实际效果从总体效果中区分出来。 （4）政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定
除了政策行动的影响外，实际社会情况的改变还会受到政策行动以外其他因素的影响，这就使得政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定。 （5）评估信息和评估经费缺乏
获取真实而全面的第一手资料和各种数据，是进行政策评估的基础和前提。如果没有足够的统计资料和其他方面的信息，政策评估就成了无本之木和无源之水。 （6）有关机构和人员的抵制
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所有政策评估最终都不可避免地涉及政策功绩的评判，而政策是由人来制定并执行的，所以，政策评估实质上是对有关人员行为的一种价值判断，政策评估本身就具有批判性，是借助批判手段实现建设性目的的活动。
应从以下几个方面着手推进我国政策评估事业： （1）提高对政策评估工作重要性的认识
首先,让全社会，尤其是政策部门充分认识到政策评估的意义。其次，必须端正政策评估的指导思想，坚持全面客观、公正公平地开展评估工作，以求最大限度地发挥评估的“建设性”功能，为实现决策的科学化和民主化服务。再次，要认识到评估工作的改进与发展是一个循序渐进的探索过程，推进我国政策评估事业的发展既不能“裹足不前”，也不能“鲁莽激进”。 （2）建立独立政策评估组织
一是规范、健全官方的政策评估组织。二是大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。三是加强专业评估人员队伍建设。 （3）政策评估的制度化 首先，实现政策评估的程序化。
其次，建立政策评估基金，解决评估经费来源问题。 最后，重视评估信息的反馈和评估结论的消化、吸收。。 （4）明确政策目标、精选评估对象
进行政策评估时必须回顾、审视当时的政策目标，了解某项政策的初衷，尽可明确政策目标。同时要精心选择评估对象。在从事评估工作时，就必须慎选评估对象。 （5）建立健全政策评估的信息系统
要在政策过程的开始阶段就建立政策信息系统，对政策信息的收集、加工、交流和使用进行理论研究和总体设计，以便于改进评估系统，使评估活动更科学有效。 （6）引入科学的评估理论、方法和技术
借鉴国外先进的评估理论和实践经验，引入科学的评估方法和技术,使公共政策理论本土化，普及这些先进的理论。
6．分析上述案例，说明“高雄市社区发展项目”的评估过程。 “高雄市社区发展项目”的评估过程可以分为以下几个阶段： （1） 准备阶段 （确认研究目标，研究范围、研究结构）
作为一项复杂的、系统的工作，政策评估在实施以前必须进行周密的组织准备工作，这是评估工作的基础和起点，也是评估政策得于顺利进行和卓有成效的前提条件。
A在研究范围上，根据上述目标，确定评估研究的范围，其主要项目为：该市社区发展组织、社区发展规划、机构配合、工作项目、工作方法、经费资源、工作人员、成果维护，其他社区居民反映等。 B在研究结构上，根据上述目标范围，其研究指标归纳如下：
a对社区发展工作中三大建设的成效评估，其指标为，居民对各项工作及活动的满意程度：居民认为各项工作及活动的贡献程度：行政人员认为居民对社区各项工作的欢迎程度
b对社区发展工作运作过程之评估,其指标为：社区组织的功能是否发挥，机构是否协调；居民参与是否积极；经费运用是否适当；专业资源是否运用。
c对其他影响社区发展因素及其成效的探究，其指标为：居民对社区内之公共问题严重程度的评估；居民对社区内生活环境满意程度的评估。 （2） 实施阶段
实施评估是整个政策评估活动中最为重要的阶段，实施评估工作的好坏于评估活动的成败紧密相关。利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。信息是政策评估的基础，评估政策的过程其实也是收集信息、处理信息的过程。
在评估过程中，“鉴于该市发展项目实施前后的资料欠缺，此项评估无法注重时间上前后比较，采用问卷调
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查的方式，从各社区接受服务者与从事服务者等对于工作发展上的满意程度，贡献程度及意见，衣柜那儿评估既往工作之得失，作为未来发展的凭借“ （3） 结束阶段
处理评估结果、撰写评估报告的阶段。要自我检验统计分析评估信息所得出的，让评估结论与政策设计者、决策者、执行者、参与者会面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能，提高政策的科学性。为此，必须做好两个方面的工作：撰写评估报告和总结评估。
高雄市评估项目，根据各项目研究所得各类资料，加以统计分析，依照高雄市当前社会发展实况与都市发展之趋势，旧社区工作的立场，加以解释和推断，作出结论并提出检讨与建设。
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