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垄断性行业的政府管制问题研究综述
作者：王学庆
一、关于“垄断性行业政府管制问题研究”的主要成果
最近几年，随政府管理体制改革的深入和市场化进程的加深，国内对垄断性行业政府管制问题的研究成果在逐渐增多，政府管制问题正在成为一个理论研究和政府政策制定的热点。
关于垄断性行业政府管制研究的成果，前几年主要是介绍西方国家的管制理论，从目前情况看，影响最大的几部译著是：（1）诺贝尔奖得主斯蒂格勒的《产业组织与政府管制》；（2）日本植草益的《微观规制经济学》；（3）美国丹尼尔·F ·史普博的《管制与市场》。还有其它一些有关政府管制的著作和论文。最近几年出现了一些具体行业的政府管制译著，如北京邮电大学出版社出版的《电信规制手册》、中国友谊出版公司出版的《美国的电信管制及其发展》等。
国内学者中对政府管制问题研究较深入的是社科院工经所的余晖，社科院经济所的张昕竹和杭州商学院的王俊豪教授。余晖的主要成果有1998年《改革》第3期的《中国的政府管制制度》和福建出版社出版的《政府与企业：从宏观管理到微观管制》及《受管制市场中的政企同盟》等，张昕竹的成果主要是他本人与其他人的两本论文集《中国规制与竞争：理论和政策》、《网络产业：规制与竞争理论》，王俊豪的主要成果是《英国政府管制体制改革研究》、《中国政府管制体制改革研究》、《政府管制经济学导论》等。还有其他一些研究成果，如1998年出版吕福新著的《中国经济过渡的典型分析：特殊商品的市场化和政府规制》，2001年出版陈富良、万卫红著《企业行为与政府规制》等。另外，还有大量论文出现在各种学术刊物上.
国内对垄断性行业政府管制的研究，因为国内垄断性行业的特殊性，一般集中在“网络行业”和“基础设施行业”。这些行业的自然垄断特征比较明显，用西方的管制理论分析比较有针对性。对国内的“行政垄断”如何管制的研究，只是有所涉及。 二、关于国内政府管制制度的建立
余晖（1998）认为，到1998年时，我国的政府管制制度已初步形成：“改革以来，我国政府行政机构职能转变方面的最大进展就是行政管制制度的初步形成。政府在特殊产业、特殊产品及特殊市场的管理方面，在保护消费者安全、健康和利益方面，在防治环境污染、维护人类社会生存和持续发展条件方面，都基本进入了有法可依的阶段，尽管这是一个自觉或不自觉的过程”。余晖的这个观点，显然是值得商榷的。从目前看，我国的政府管制，实际上还称不上是严格意义上的政府管制。目前的管制到底是市场经济条件下的政府管制还是原来计划体制下政府管理经济的遗留，对整个经济而言、对具体行业而言，还都应做具体分析。一个不容忽视的事实是，目前国内的“政府管制”，在体制上，方法上，可能传统的计划体制遗留更多些。
张昕竹（2000）认为，“政府干预有多种方式，而规制与竞争则是政府实施产业监控的主要方式”。
张昕竹（2000）认为，政府管制制度的存在是有相当大意义的，“规制??是一种事先干预行为，??规制机构则需要在事先就确定好价格、投资和利益分享规则。??事先干预的优点是：第一，可以减少干预活动的不确定性，因而，有利于新增投资的融资活动；第二，事先干预可以使规制机构对企业做出一定程度的承诺。??第三，当存在协调问题时，事先干预可以减少交易成本；最后，事先干预可以使企业披露事后不愿相告的消息，??缺点是，干预机构与企业之间容易达成合谋协议”。正因为政府管制制度对经济活动、尤其是对规模
经济明显产业的经济活动意义很大，所以，“很多专家建议，应该建立像司法系统那样的独立的规制机构”。
关于目前国内政府管制制度的最大弊端，余晖（2000）认为，“中国行政管制模型可能是这样的：在受管制市场上，虽然企业和消费者的目标不变-企业追求利润最大化，而消费者则追求消费者剩余的最大化。但立法者和管制者却不用追求选票的最大化，它追求的目标与企业是一致的，是效用和税收的最大化。因此在存在政企同盟的条件下，使三方都满意的均衡点是找不到的。虽然几乎所有的成本都由消费者承担，但在受管制市场上，消费者永远是管制博奕的输家，因为裁判加入到了对手的行列。 三、关于政府管制的实质、目的和绩效
对于政府管制的实质、作用，经济学家们的说法大同小异。余晖（1998）认为：“政府管制制度的特殊性在于，它是一种面对市场经济微观主体的行政法律制度，即政府行政机构通过法律授权，对市场主体的某些特殊行为进行限制和监督”。日本经济学家植草益在其《微观规制经济学》中认为，“经济性规制就是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低下和利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以规制”（植草益，1992）。政府可以采用的管制形式、手段是多种多样的，可以管制价格、市场的进入和退出、服务标准。张昕竹（2000）认为，“特许经营是一种特殊的规制合同”。姚愉芳（2000）认为，“竞争是市场经济的核心，规制是为了在市场机制存在缺陷的情况下维护竞争及对竞争具有局限性的产业（自然垄断产业）采取对其活动进行的限制（如法律、政策制度等），目的是为了防止无效率的资源配置、公平的分配、经济的稳定增长，满足需求者的公平利用” 关于影响政府管制效果的因素，余晖（1998）认为，“政府管制作为一种行政法律制度，无疑具有一种强制力。而其对微观经济绩效之影响的优劣则取决于行政立法、执法及执法监督的质量。我国现有的政府管制制度对维护市场秩序、保障消费者和社会利益、促进产业的发展都产生了一定的推动作用。但由于政企不分、政事不分依然存在，某些政府机构运用其所掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益的现象时有发生。在这种情况下，政府管制制度对产业绩效将产生负面的影响”。 四、关于国内政府管制改革
余晖（1998）认为，“进一步建立和完善我国政府管制制度的关键在于深化改革。只有彻底打破政企不分、政事不分的传统格局，才能建立起较为中立和有效的行政体制，才能使有关行政机构的如能朝着微观管制的方面健康演变。俞燕山（2002）认为，由于问题众多，目前我国的政府管制改革要采取适当的改革的策略，”在改革过程中，要妥善处理好各种重大关系，既要打破现有利益格局，又要从实际和或能出发，统筹兼顾，防止操之过急“。因为管制改革的过程要受到利益集团、国有企业改革的等方方面面因素的制约。 王俊豪（1999）认为，“中国基础设施产业现行政府管制体制的基本特征是高度政企合一，因此，改革政府管制体制的关键是实行政企分离??”。中国基础设施产业政府管制体制改革应该采取“以立法为先导”的原则，根据各基础设施产业的技术经济特征，现行的政府管制体制和改革目标等因素，由全国人大颁相应的法规。改变过去那种先改革后立法的做法，因为后立法虽然有针对性的特点，却是以较大的改革成本为代价的。
胡鞍钢、过勇（2002）认为，中国的政府管制改革须“重新界定政府规制的内容和范围，加速反垄断立法，强化监管职能。放开垄断行业市场必须与强化市场监管能力同步进行。对垄断行业的监管，必须兼顾到消费者、投资者及相关利益者的利益，既要防止市场垄断，也要防止行政垄断。监管的核心是要解决信息不对称和市场失效问题。监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、法定的、专职专业化、以法行事的监管组织”。 俞燕山（2002）认为，对具有垄断特色的基础设施产业的管制改革，应该采取针对不
同部分、采用不同方法的管制手段。“原则上，从事骨干通讯网、路网、电网和大型发电、电信、运输等核心业务的骨干企业交由中央管理，其它一般性辅助服务企业交由地方管理。原有政府和企业承担的中介职能转交独立的中介机构承担”。 应该建立独立的政府管制机构，“把目前行业主管部门以及其它部门承担的行业准入、价格制定、成本和服务标准监控等维护市场秩序的政府监管职能，交由政府独立的监管机构承担，逐步建立统一高效的现代监管体系”（俞燕山，2002）。“在分离国有资产管理和行业监管职能后，现有行业主管部门主要承担制定行业发展规划、产业政策、市场规则等职能。为了更有效地统筹规划、协调产业政策和优化资源配置，可适度归并行业主管部门，集中管理权限，减少管理主体，逐步形成能源、交通、通信等大行业管理体制”（俞燕山，2002）。“对行业中的竞争性业务和非竞争性业务（自然垄断业务）采取不同的市场准入政策。对竞争性业务，如发电、客货运输等核心业务以及电信服务、材料供应、工程安装、维修养护、售票等辅助服务，取消市场准入的所有制和身份限制，?。对自然垄断业务，如电网、路网、机场、航线等，实行政府管制下的特许权投标经营制度，形成有限竞争”（俞燕山，2002）。“推进行业的适度重组。要根据各行业的技术经济特征和行业组织结构的实际情况，实行分类处理。（1）对自然垄断环节和竞争性环节可以分开经营的电力铁路等行业，应分离自然垄断业务和竞争性业务，分别设立企业进行独立经营。对这些行业中具有自然垄断特性的基础网络，在保持网络的物理特性完整的基础上，根据规模经济和有效监管的要求，可以拆分为几个经营主体。（2）对上述行业的竞争性业务和其他难以分离自然垄断业务与竞争性业务的行业区分两种情况进行处理：凡通过放开准入，能较快形成有效竞争格局的，原则上对现有企业不再拆分；凡不能通过放开准入较快形成有效竞争的，按同一业务领域和同一市场应有两个以上经营主体有效竞争的要求，区分不同情况，对现有主导企业进行适当分拆。（3）对同一业务领域和同一市场已经有多个竞争主体的民航等行业，由企业根据规模经济和参与国际竞争的要求，按市场原则自主进行重组”（俞燕山，2002）。“目前，基础设施行业由行业主管部门和其它多个政府部门履行监管职能，对政策制定和行业监管职能不加区分，主要通过传统行政手段进行监管的体制，已不能适应基础设施行业引入竞争对行业监管的要求。要按照有利于发挥市场机制对竞争性环节的调节作用和加强对垄断性环节监管的要求，借鉴国外的有效做法，设置独立的监管机构，明确监管机构的职能和责任，健全监管规则和增强监管程序的透明度”（俞燕山，2002）。“组建独立的法定监管机构，??，对行业的准入、成本、价格、服务内容的质量、安全、环境、普遍服务等实施专业化监管。近期，可设立直属于国务院的监管机构，根据国务院授权实施监管。监管机构的人员构成，必须既有行业管理工作经验的人员，也要有综合部门工作经验和地方工作经验的人员；既有专业技术人员，也要有经济、法律、财务、审计等方面的专业人员。要防止简单地将现有行业主管部门直接翻牌为监管机构”（俞燕山，2002）。“抓紧修改电力法、铁路法和民航法，制定电信法、石油天然气法等行业性法律，制定市场准入、价格管理、网络接入、安全及服务质量等项监管规则和公开透明的监管程序，使政府监管由主要依靠行政手段转为依法监管”。“建立对监管机构必要的约束机制”（俞燕山，2002）。 “目前，基础设施行业的价格管理由政府价格主管部门主要依据企业上报成本和主管部门的调价方案直接审定价格，对自然垄断环节能竞争性环节采取相同的定价方式，难以形成合理的成本核定标准，??改革现行的价格管理体制??。
1、根据竞争性业务和垄断性业务的不同性质，实行不同的定价方式。对自然垄断性业务的产品和服务价格，在定价成本公开验证、作价原则公开确定、定价程序公开参与的基础上，实行政府定价。对竞争性业务的产品和服务价格，在政府确定的价格上限范围内，由市场供求决定价格。
2、规范成本和价格构成。制定符合行业特点的成本规则，加强成本调查和社会监督，
规范垄断性产品和服务的成本构成及各种折扣行为，严格控制辅助环节在总成本中的比例，建立健全包括工资成本在内的垄断行业成本控制和约束机制。清理整顿价外加价和价外收费，把目前收取的电力基金、铁路建设基金等各种基金和合理收费入价格构成。
3、需要在政府价格管理部门和行业监管机构间进行合理分工，依据价格法和价格监管规则进行管理。政府价格管理部门主要负责价格政策的制定、价格政策落实情况的监督检查和对监管部门价格管理行为的监督。行业监管部门主要负责垄断环节价格的核定和调整、竞争环节价格的监控以及对价格违法违规行为的处罚（俞燕山，2002）。 卢现祥（2002）认为，我国的政府管制改革事实上已经进退维谷、处于两难境地。“对于国家来讲，”政府管制“与”行业垄断“已成为两难困境：从深化市场化改革和消费者角度讲，应该放松管制和行业垄断；但是从国有企业的生存和国家财政收入的角度讲，国家又不能放松管制和行业垄断。中国的渐进式改革，决定国家决策者要不断地在这两者之间寻找均衡点。 卢现祥认为，我国政府管制改革的主要阻力主要是来自利益集团，“我国基础设施的这种格局（产权国有、行政垄断，自注非正文）从总体上增加了全社会的交易费用，如果政府从全社会的角度来看，应该在我国基础设施领域放开管制、引入竞争。但是这种给全社会带来好处的改革可能暂时以国家的财政收入的下降为代价。当前我国政府在基础设施领域打破垄断、引入竞争的关键可能不是财政上的约束，而更主要是在这些基础设施领域既得利益集团的”阻碍“。这主要表现在：第一，这些基础设施领域的主管者往往把本行业的利益等同于国家的利益。这种所谓的观念和理论是我国基础设施领域打破垄断、引入竞争的重要阻碍之一。第二，这些基础设施领域目前凭借其国家给予的垄断地位，日子还都过得可以。如果真正要在这些领域打破垄断、引入竞争，可能在其改革的初期，会出现一定的震荡（尤其这些行业职工的高收入可能会下降）”（卢现祥，2002）。 王俊豪认为，“竞争应作为中国政府管制改革的主题”。“经济发达国家政府管制体制改革的成效主要来自竞争，而不是变革企业的所有制。??在借鉴经济发达国家政府管制体制改革的经验教训时，根据中国的情况，在基础设施产业采取坚持公有制的主导地位的观点是十分重要的（王俊豪，1999）。 五、关于政府管制与传统微观经济管理的区别 张昕竹认为，“规制与行政管理的主要区别是，规制是通过规制合同来约束国家与网络产业之间的关系，所以两者之间保持一种相对独立的关系，即使规制企业属于国家所有，经营权与控制权也是相互分离的，而行政管理则恰好相反，由于国家直接从事经营活动，所以经营权与控制权合二为一。
由此可以看出，我们国家的网络行业管理目前仍处于从传统的行政管理向规制与反垄断制度转变的过渡阶段，主要表现在企业的经营权与控制权仍然没有完全分离，比如服务价格仍然是行政控制价格，即具体的服务价格水平仍然由国家来确定。因此，建立符合市场经济体系的规制或反垄断制度，我们国家还有相当长的路走“（张昕竹，2000）。余晖认为，政府管制”是政府站在完全中立的立场上依据法律法规对微观经济主体实施和一种外部限制和监督（所以通常称之为管制）；（微观管理）则是政府站在出资者立场上依靠行政命令或直接参与市场的方式对微观经济主体实施的一种内部管理，主要指国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资和直接管理活动。微观管理的主体大多为地方政府，而政府公司的职员都具有国家公务员的身份“（余晖，1998）。 六、对中国管制制度效果的评价
经济学界目前普遍认为中国的政府管制存在严重问题，余晖认为，“进入90年代以来，我国某些特殊产业的行政法体系的建设进程加快，已经初步形成经济性管制的框架。在这些受管制产业的市场上，政府、企业及消费者之间的权利义务关系从法律上得到了新的界定。从无法到有法，这不能不说是一场深刻的变革。但有目共睹的是，在这些受管制市场上，消