解析关于税务行政处罚与刑罚的衔接

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可以实施行政处罚,依据是后文提到的“罚款折抵罚金制度”。笔者认为,“罚款折抵罚金制度”是建立在税务机关不知晓违法行为已构成犯罪的前提下的,对于税务机关已能确认该违法行为已构成犯罪的,犯罪行为吸收了一般税务违法行为,应只能给予刑事制裁,不能先行行政处罚。因此,在税务机关能确切认定违法行为构成犯罪的情形下,应本着“刑事处罚优先”的原则,主动将案件移送司法机关,再视司法机关处理情况和法律规定来依法实施税务行政处罚。在司法实践中,司法机关接到税务机关移送的案件后,可能存在三种情况,一是认为虽构成犯罪,但犯罪情节轻微,社会危害性较轻,作出依法免于刑事处罚决定。二是构成犯罪,依法予以刑事处罚。三是不认为是犯罪。对于第1种情况,即依法免于刑事处罚的情况,根据新刑法附则第452条第3款附件二第5项《全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》第7条:“对犯本规定之罪的,由税务机关追缴不缴、少缴、欠缴、拒缴或者骗取的税款。对依法免于刑事处罚的,除由税务机关追缴不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款外,处不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款5倍以下的罚款”。可见,税务机关可以对部分免于刑事处罚的涉税犯罪行为实施税务行政处罚。对于第2种情况,如果纳税人构成犯罪的,司法机关已经依法实施了刑事制裁,税务机关是否可以再实施行政处罚呢?有人认为,行为人构成犯罪的,由司法机关处罚后,可以再由税务机关实施行政处罚。也有人认为,如果司法机关与税务机关处罚的罚种在内容上不具有类似性,税务机关才可以实施处罚。例如,司法机关已作出了罚金的刑事处罚,税务机关就不能再作出罚款的行政处罚,但可以依法作出没收违法所得和非法财物的行政处罚。笔者认为,这二种观点都是不对的,理由是:第一,刑事制裁比行政制裁要严厉得多,如果已给违法者实施了刑事制裁,已达到了制裁违法的目的,此时,行政制裁被刑事制裁所吸收。第二,根据免于刑事处罚才可以由税务机关处罚的有关规定可以推论出:立法者对构成涉税犯罪的行为处罚是本着“在遵循刑罚优先的前提下,避免多重处罚”的精神来解决来涉税犯罪行为的处罚竞合问题的。对于第3种情形即税务机关认为已构成犯罪但司法机关不认为是犯罪的违法行为,这是由于税务机关在法律上的认识错误所致,应该由税务机关依法继续实施行政处罚。综上所述,当税务机关能确切认为税务违法行为已构成犯罪的,税务机关应当本着“刑罚优先”的原则,积极主动移送涉税犯罪案件,再视司法机关的不同处理方式,正确行使税务行政处罚权,既要打击涉税犯罪行为,又要保障税务行政管理相对人合法权益。

(二)在查处税务违法案件中,税务机关最初认为税务行政管理相对人行为未构成犯罪,但在对其实施了行政处

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罚后,发现其违法行为已构成了犯罪的情形

由于税务行政违法行为与涉税犯罪行为很多只存在量上的差别,有时税务行政违法与涉税犯罪的界限仅在于毫厘之间。在这种情况下,税务机关如何正确适用行政处罚与刑罚的竞合呢?行政处罚是否应当先撤销后再将案件移送司法机关呢?笔者认为,行政处罚不能撤销。理由是行政处罚行为是行政行为,具有公定力、拘束力、执行力等特征,如果税务机关对纳税人处以行政处罚后,发现纳税人行为已构成犯罪的,而撤销行政处罚的话,很容易影响行政机关的权威性,造成社会公众对行政机关的不信赖,从而影响到行政机关的正常管理秩序。在此种情况下,如果税务机关对行政管理相对人实施的是罚款行政处罚,正确的做法是依照《行政处罚法》第28条第2款规定,“违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”应当注意的是这项制度不是行政处罚与刑罚的并科,也不是对“刑罚优先”原则的违反,而是针对实践中,税务行政违法行为与涉税犯罪行为的不确定性,罚款与罚金可能同时存在的情况下,为避免不同执法机关对当事人的违法行为都实施经济制裁而设立的。当然,折抵罚金的前提是法院在判处罚金前行政机关已经对当事人进行了罚款,法院又判处罚金的,而罚款的前提是行政机关在罚款时当事人的税务违法行为尚未构成犯罪,如果税务机关在罚款时当事人的违法行为已构成犯罪的,税务机关则不能再对当事人进行行政处罚,应及时移送司法机关。如果税务机关故意不依法移送,司法机关可以建议监察部门、上级税务机关予以行政处分。如果情节严重,构成犯罪的,应以“徇私舞弊不移交刑事案件罪”追究有关税务主管人员和直接责任人员的刑事责任。 (三)在查处税务违法案件中,如果当事人违法行为已构成犯罪,税务机关认为未构成犯罪的情形

产生这种情况,主要是由于税务机关法律上的认识错误所致案件定性错误,税务机关不会主动将案件移送司法机关立案。由于违法行为是否构成犯罪,只能由司法机关通过刑事诉讼程序才能最终认定,所以司法机关一旦发现行政机关定性错误,应要求税务机关将案件移送或自行立案处理。在税务实践中,由于税务违法案件主要由稽查局查处,而稽查局查处后,当事人是否应受到刑事处罚,基本上取决于税务机关的主动移送,其结果是导致了相当多的涉税犯罪行为未受到刑事处罚,而以行政处罚了事。因此,笔者建议司法机关应加强对税务机关查处案件的事前、事中和事后监督,对构成犯罪的,应依法追究刑事责任。 三、行政处罚与刑罚在罚种上的衔接

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刑罚分主刑和附加刑,主刑有管制、拘投、有期徒刑、无期徒刑、死刑;附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。刑罚与行政处罚虽然性质截然不同,但其内容存在重叠之处,例如,拘役与行政拘留都是限制了违法者的人身自由,罚款和罚金都是给违法者予以经济制裁。具体到税务行政处罚与刑罚罚种的衔接,主要是指罚款与罚金的衔接,没收违法所得和非法财物与没收财产的衔接。 (一)罚金与罚款的衔接

罚金是人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。罚金属于财产刑的一种,它在处罚性质、适用对象、适用程序、适用主体、适用依据等方面与行政罚款具有严格的区别。[3]由于涉税犯罪多为贪利性犯罪,刑法危害税收征管罪和全国人大常委会《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》多对这类行为并处罚金,且罚金的数额明显高于同类税务行政违法行为的数额。由于罚金与罚款同属于经济性制裁手段,从理论上讲,应该避免二者的重叠适用,但由于在具体税务实践中,税务机关对于罪与非罪往往难以及时准确判断,其结果是先对纳税人实施了罚款后,发现了纳税人的行为已构成犯罪,才移送司法机关追究刑事责任。对此应按上文确定的“罚款折抵罚金”的规定进行妥善处理,做到罪责刑相适应。有人认为,人民法院判处刑罚后如果未并处罚金,仍可由行政机关实施罚款处罚。笔者认为,这是不正确的,理由是:第一,根据刑法第52条规定,判处罚金,应当根据犯罪情节决定罚金数额。司法机关未并处罚金,表明犯罪人的犯罪情节不是很严重。第二,虽未判处罚金,但已追究了犯罪人的其他刑事责任,已达到了制裁犯罪的目的。所以,不宜再对犯罪人实施罚款处罚。综上所述,笔者给出罚款与罚金在适用上的衔接应当遵循的原则为:1.罚款在先,罚款折抵罚金;2.罚金在先,不得罚款。

(二)没收违法所得、没收非法财物与没收财产的衔接

没收财产是将犯罪人所有财产的一部或者全部强制无偿地收归国有的刑罚方法。没收财产事实上指没收犯罪人合法所有并且没有用于犯罪的财产。[4]而没收违法所得、非法财物的对象是指“违法”或“非法”拥有的财产,所以,财产的合法性是这两种处罚种类在内容上的根本区别。具体涉及到涉税犯罪,可以并处没收财产的罪名主要是:骗取出口退税罪、虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪、伪造、出售伪造的增值税专用发票罪、非法出售用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪。值得注意的是,在这四类犯罪中,一般情况下(除有特别严重的情形,只能并处没收财产外),没收财产与罚金是选择适用的,如果并处罚金,就不能再并处没收

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财产,反之亦然。结合《征管法》与《发票管理办法》,可以由税务机关实施没收违法所得和没收非法财物的是《征管法》第71条和《发票管理办法》第38条所规定的税务行政违法行为,这与没收财产在内容竞合上的对应犯罪是伪造、出售伪造的增值税专用发票罪。在税务实践中,如果纳税人伪造、出售伪造增值税专用发票行为,税务机关发现其构成犯罪的,应及时移送司法机关追究刑事责任,但如果税务机关先行予以没收违法所得和非法财物,司法机关如何处理?笔者认为,没收财产和没收违法所得、非法财物不同于罚金与罚款,前者是内容迥然不同的二种处罚方法,对于这二种罚种的衔接关系上,司法机关在作出判决时,应不考虑税务机关是否已实施了没收违法所得、非法财物的行政处罚,而应依法判处没收财产,当然也不存在相互折抵的情况。

综上所述,我们可以看出,在税务行政处罚与刑罚竞合的情况下,应当实行“刑罚优先”的原则,即当税务机关发现了涉税犯罪行为,应先移送司法机关进行刑事制裁,而后再视司法机关处理情况决定是否由税务机关给予行政处罚。所以,由司法机关与税务机关通力合作、划清界限、各司其责,是搞好税务行政处罚与刑事制裁互相衔接的重要环节,而在税收行政立法中采取行政刑罚的立法方式则是正确衔接税务行政处罚与刑罚的法制保障。

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