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第3课 从汉至元政治制度的演变
中央集权的发展
1．西汉的郡县制度
监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年（公元前96）初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。成帝绥和元年（公元前8）更名牧，秩二千石。哀帝建平二年（公元前5）复为刺史，元寿二年（公元前1）复为牧。
郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。??景帝中二年（公元前148）更名太守。郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石。??
县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。??乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼循禁贼盗。列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五。
──［东汉］班固《汉书》卷一九上《百官公卿表》
【解读】这条资料集中反映了西汉的地方行政制度：①汉承秦制，除西汉末短暂的几年外，西汉都是实行郡县两级制。②郡守为郡的行政长官，都尉掌管地方武装。③郡之下为县，少数民族聚居的地方称为“道”，列侯所食的县称曰“国”。皇太后、皇后、公主所食的封邑称曰“邑”。县与“道”“国”（侯国）、“邑”为同级的行政区划单位。④县、“道”“国”“邑”之下为乡。乡、里为基层行政组织。⑤西汉末曾一度改刺史为州牧。设州刺史时，州为监察区，不是行政区，州刺史的级别也较低（相当于县令）。设州牧时，州既是监察区，也是行政区，州牧位崇权重。⑥设州牧时，地方行政制度为州、郡、县三级制。
【注释】①部刺史：即州刺史。②诏条：此处特指有关部刺史职责的六条诏令。③守：此处指郡守。④减万户：不满万户。⑤蛮夷：此处指少数民族。⑥国：此处特指侯国，与诸侯王的“国”不同。诸侯国之“国”，时称王国，与郡同级。
2．西汉的郡县两级制
尹湾六号汉墓一号木牍正面（顶端有《集簿》两字。行数为笔者所加）：（第1行）县、邑、侯国卅八：县十八，侯国十八，邑二。其廿四有堠。都官二。（第2行）乡百七十，□百六，里二千五百卅四，正二千五百卅二人。（第3行）亭六百八十八，卒二千九百七十二人；邮卅四，人四百八。如前。
──《尹湾汉墓简牍》
【解读】这是江苏连云港尹湾出土的西汉永始四年（公元前13）前后的东海郡《集簿》的前3行，是研究汉代地方政权职能及其与中央政府关系的珍贵资料。上引资料显示：①西汉实行郡国两级制。郡国直接向中央政府汇报郡国的经济、财政情况，并不通过州刺史。说明州在当时不是一级行政组织。②县、邑、侯国为同级行政单位。③县、邑、侯国之下为乡、里。④乡、里与亭、邮属于不同系统，没有
⑤
②
③
④
①⑤
⑥
④
③①
②
上下级关系。
【注释】①集簿：即计簿，是地方郡国向中央汇报郡国经济、财政情况的重要文件。②堠（ｈòｕ）：指烽燧之类的军事设施。③都官二：此处指该郡设有盐官与铁官两种官营矿业机构。④□(方框)：表示出土文书中缺一字。⑤如前：与上一年度一样。
3．西汉初的诸侯王“国”
诸侯王，高帝初置，金玺绶，掌治其国。有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。景帝中五年（公元前145）令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。武帝改汉内史为京兆尹，中尉为执金吾，郎中令为光禄勋，故王国如故。损其郎中令，秩千石。改太仆曰仆，秩亦千石。成帝绥和元年（公元前8）省内史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉。
──［东汉］班固《汉书》卷一九《百官公卿表》
【解读】上述资料反映了汉代诸侯王国政治制度的变化：①汉初诸侯王实际统治其封国，分官设职大致模仿朝廷；②汉景帝时诸侯王失去对其封国的统治权，失去官吏的任免权，行政机构的规模也大幅缩小；③汉武帝以后，诸侯王国的机构进一步缩小，诸侯王完全失去军政权力。诸侯王国与郡已经没有多大差别，成为相当于郡一级的行政单位。
【注释】①盭（ｌì）绶：即紫绶。盭：可以染绿的草，此处指紫色。
4．唐代的方镇
及府兵法坏而方镇盛，武夫悍将虽无事时，据要险，专方面，既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋，以布列天下。然则方镇不得不强，京师不得不弱，故曰措置之势使然者，以此也。
夫所谓方镇者，节度使之兵也。原其始，起于边将之屯防者。唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰城，曰镇，而总之者曰道。??
其军、城、镇、守捉皆有使，而道有大将一人，曰大总管，已而更曰大都督。至太宗时，行军征讨曰大总管，在其本道曰大都督。自高宗永徽以后，都督带使持节者，始谓之节度使??
及范阳节度使安禄山反，犯京师，天子之兵弱不能抗，遂陷两京。??久之，大盗既灭，而武夫战卒以功起行阵，列为侯王者，皆除节度使。由是方镇相望于内地，大者连州十余，小者犹兼三四。
──［宋］欧阳修《新唐书》卷五○《兵志》
【解读】这段资料叙述了唐代方镇的兴起经过。资料显示：①最初节度使只管兵。②随着府兵制的
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破坏，节度使的权力越来越大，可以专制一方，不仅管军事，也管地方的民政、财政，俨然成为各州县之上军政合一的一级权力机构。③安史乱后，方镇越来越多。④方镇的规模不固定，大者可以有十多州，小者则有三四州。⑤因为具体的方镇置废不常，方镇的规模、权力也因时因地因人而异，所以方镇虽然拥有地方行政机构的权力，但它还不是正式的一级行政组织。
【注释】①方镇，亦称藩镇，方镇的长官即节度使。
5．宋代的路、州（府、军、监）、县
制置使不常置，掌经画边鄙军旅之事。??
宣谕使掌宣谕德意，不预他事，归即结罢。??
宣抚使不常置，掌宣布威灵、抚绥边境及统护将帅、督视军旅之事，以二府大臣充。??
经略安抚司经略安抚使一人，以直秘阁以上充，掌一路兵民之事。皆帅其属而听其狱讼，颁其禁令，定其赏罚，稽其钱谷、甲械出纳之名籍而行以法。??
都转运使转运使 副使 判官 掌经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费。岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事。??
提点刑狱公事掌察所部之狱讼而平其曲直，所至审问囚徒，详覆案牍，凡禁系淹延而不决，盗窃逋窜而不获，皆劾以闻，及举刺官吏之事。
提举常平司掌常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法，视岁之丰歉而为之敛散，以惠农民。凡役钱，产有厚薄则输有多寡。及给吏禄，亦视其执役之重轻难易以为之等。商有滞货，则官为敛之，复售于民，以平物价。皆总其政令，仍专举刺官吏之事。??
??诸府置知府事一人，州、军、监亦如之。掌总理郡政，宣布条教，导民以善而纠其奸慝。岁时劝课农桑，旌别孝悌。其赋役、钱谷、狱讼之事，兵民之政皆总焉。
通判??建隆四年（963），诏知府公事并须长吏、通判签议连书，方许行下。??职掌贰郡政，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行。
县令??掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼。有德泽禁令，则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、振济、给纳之事皆掌之，以时造户版及催理二税。有水旱则有灾伤之诉，以分数蠲免。民以水旱流亡，则抚存安集之，无使失业。有孝悌行义闻于乡闾者，具事实上于州，激劝以励风俗。
──［元］脱脱等《宋史》卷一六七《职官志》
【解读】资料显示：①宋代的路较常设的机构有安抚司、转运司、提点刑狱司、提举常平司等。制置使、宣谕使、宣抚使等不常置。②路的各机构互相牵制。安抚司掌一路军政、民政。转运使掌一路财政，同时又有监察一路官吏之责。提举刑狱公事主要管一路司法事务，同时也兼管监察一路官吏。提举常平司则管常平、义仓等。这四司都是中央的派出机构，互不统属，互相牵制。不仅是路这一级的行政
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权力一分为四，甚至连一些具体的权力都一分为几，如转运使与提举刑狱公事都有对官吏的监察权。提举常平司与转运使都有财权等。③知府虽然总理郡政，但受通判牵制，重要公文必须与通判连署才有效。通判虽是郡守的副手，但不是郡守的下属，可以独立行使自己的权力，不为郡守所左右。
资料还表明：宋代地方行政制度仍实行郡县两级制。路的各机构已经有了行政权，不单纯是监察区，但尚未形成为州县之上的又一级行政区划，尚处在由单纯的监察区向一级行政组织的过渡阶段。
路的各机构互不统属、互相牵制，郡守与通判的互相牵制，目的都是通过地方分权而强化中央集权。
【注释】①倅贰郡政：为郡守的副职。
6．元代的地方行政区划 材料一
自封建变为郡县，有天下者，汉、隋、唐、宋为盛，然幅员之广，咸不逮元。??元东南所至不下汉、唐，而西北则过之，有难以里数限者矣。立中书省一，行中书省十有一：曰岭北，曰辽阳，曰河南，曰陕西，曰四川，曰甘肃，曰云南，曰江浙，曰江西，曰湖广，曰征东，分镇藩服，路一百八十五，府三十三，州三百五十九，军四，安抚司十五，县一千一百二十七。??中书省统山东西、河北之地，谓之腹里，为路二十九，州八，属府三，属州①九十一，属县三百四十六??
岭北等处行中书省??
辽阳等处行中书省，为路七、府一，属州十二，属县十。徒存其名而无城邑者，不在此数。??
河南江北等处行中书省，为路十二、府七、州一，属州三十四，属县一百八十二。??
陕西等处行中书省，为路四、府五、州二十七，属州十二，属县八十八。??
四川等处行中书省，为路九、府三，属府二，属州三十六，军一，属县八十一。蛮夷种落，不在其数。