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渝中区政府性投融资平台运作机制研究
一、研究背景及目的 （一）研究背景
随着渝中区经济社会快速发展,基础设施、公益设施服务品种、服务质量和水平的要求越来越高。但市场经济条件下，基础设施、公益设施建设往往使政府处于两难境地。一方面公共财力相比于巨额的建设资金需求而言相对有限，另一方面，政府自身又不能作为一个经济主体直接进入市场进行资本运作。在此情况下，基础设施、公益设施建设投融资问题，一直是区委、区政府比较关注的重点课题。
目前，很多国家以及部分国内城市对此进行了大量探索。发达国家大都实行“政府主导、市场运作、财政补贴”的模式。发展中国家也在推进由政府向非政府机构或私营企业转移。国内其他城市也在摸索相应的制度、机制建设，比如组建政府投融资平台，代表政府行使投资者和资产所有者的职责。
市里在这方面行动早、力度大，2002年以来已组建和壮大“8+1”投融资公司，分别承担相应领域投融资任务。受其启发，相关兄弟区县也组建了相应投融资机构。九龙坡区以渝隆公司为投融资主平台，下设七个功能相对独立的分公司，经营领域涉及基础设施、环境治理、园区开发等。南岸区有江南城投公司、茶园公司、投资公司、土储中心等层面的平台。黔江区成立鸿业国资管理公司。另外，沙坪坝、江北、綦江、永川等区县也组建了相关投融资机构。这些区县级平台的共同特点，相对于建设任务而言，资产规模普遍偏低，市场化筹融资能力有待加强。
我们在跟踪和研究国内外尤其是市内外实践基础上，结合渝中区发展实际，结合区委、区政府当前工作，重点开展渝中区投融资改革的平台建设及运行机制研究。 （二）研究目的
通过前面的分析可以看出，政府性投融资平台作为通过市场化手段履行政府政策意图的主要载体，在市场经济条件下，对市场的缺陷及消极方面，起着有力的引导、撬动作用。因此本研究侧重从政府性投融资平台建设的角度入手，重点探讨现有条件下渝中区投融资改革的路径，融投融资改革的路径于具体的投融资平台的建设发展之中，主旨在于探索区级层面投融资平台如何平稳、有序、健康运转的良性机制和模式。 具体研究目的包括：
第一，细化投融资平台的职能职责，理顺政府性投融资平台的关系。
第二，探索投融资平台发展壮大的市场化机制和保障其健康运转的制度安排，借助企业自身的市场化运作，策略性地分解财政的负担。
第三，探讨投融资平台运作模式的变革，建立起政府政策意图实现和投融资平台市场化运作相互促进、有机啮合的机制，切实改变目前投融资平台过分倚重现有财政的状况。 二、渝中区投融资改革现状 （一）取得的成绩
2003年区委、区政府出台《关于构建政府投融资体制意见》，正式启动投融资改革，搭建了第一个投融资平台——区国资公司，2006年又相继搭建区土储和区城投两大融资平台。三大投融资平台自成立以来，积极贯彻区委、区政府重大决策，积极探索市场化运作模式，在盘活存量资产、拓宽融资渠道、促进产业发展、推进基础设施建设和危旧房拆迁改造等方面发挥了重要作用，实现了城市建设与经济繁荣、社会发展的互动多赢。
一是资产规模不断壮大。截止2008年底，三大投融资公司资产总额从当初的不足3亿元发展到100亿元以上。
二是融资能力持续增强。截止2008年底，三大投融资公司累计融资超过了100亿元。 三是发挥作用日益凸显。先后承担了名校建设、化龙桥、国泰片区旧城拆迁改造、畅通工程以及2008年全面启动的大规模危改项目融资等多项重点工程。
为进一步深化投融资体制改革，区委、区政府在不断总结完善投融资体制改革的经验和教训基础上于2008年形成了《关于改革和完善投融资体制的意见》，明确了投融资体制改革的目标和任务，确立了国资公司、区城投、区地产、康翔等4大投融资平台，并配套出台《政府债务管理的意见》，为我区投融资平台运行机制的完善，奠定了良好基础。 （二）存在的主要问题
虽然我区投融资平台建设取得了较好的成效，但同时也暴露出一些弊端，严重制约着我区政府投融资的持续发展与创新。
一是投融资平台实力仍然不强，投融资能力不足。我区现有的投融资平台普遍规模不大，资产不实，降低了投融资能力。比如国资公司所属资产，95%是行政事业单位资产，权属未过户，事实上不易调度使用，资产的赢利和变现能力严重不足。
二是投融资平台造血机能严重不足，过度依赖财政投入。现有的投融资公司基本仅担当“出纳”角色,只负责筹集资金和支付资金, 既缺乏实体产业的支撑，市场化运作的能力也严重不足，导致投融资平台资产负债率高、资产利润率低,自身造血机能不足。全区四大投融资主体平均资产负债率84%，其中区土储资产负债率接近100%，资产负债率偏高。 三是法人治理结构不完善。现有的投融资平台主体既有事业单位也有企业法人，大都属于一个机构两块牌子，企业化的法人治理结构不完善，董事会、监事会职责尚未得到充分发挥，内部管理制度建设滞后，经营管理水平不高。
四是投融资主体关系不明晰。投融资公司间关系尚未完全理顺，特别是项目主体交叉、融资相互担保，资金相互拆借，容易导致连带风险。
五是缺乏科学系统的管理机制。没有建立完善的风险约束、利益分配、补偿与退出机制，制度建设滞后，特别是投融资建设项目建设采取组建临时班子或指挥部形式来运作，缺乏相应技术和专业知识，资金“借、管、用、还”主体分离，职责分割，责权利不匹配。 六是政企关系不够明晰。表现为政府交办任务与投融资公司承接任务之间缺乏有机的协调和平衡，投融资公司自主经营、自负盈亏的体制机制尚未建立，政府决策和公司决策往往存在客观上的偏差，使得投融资平台经营中，政府计划性色彩过重、市场化程度严重不足。
三、渝中区投融资平台建设的总体思路 （一）渝中区未来几年投融资需求
近年来，随着“五个渝中”建设的推进，渝中区进入了大拆迁、大建设、大发展的新阶段，基础设施、公益设施建设任务越来越重。根据区委十届七次全委会议关于打造国际都市形象区的要求，未来三年，渝中区将围绕“一区一基地”的战略定位和“内陆香港”城市理想，以项目为抓手，大力实施城市建设的“千亿工程”和社会事业建设项目的“百亿工程”，强力推进危旧房改造、森林工程、畅通工程、CBD建设及社会事业发展项目，全面提升渝中区的城市形象，大幅完善城市的综合服务功能。根据初步测算，“五个渝中”建设需政府主导实施的项目总投资超过100亿元，在目前财力有限的情况下，必须要通过政府投融资平台负债先期投入，带动社会资源参与共同推进。 （二）投融资平台建设的指导思想
按照完善社会主义市场经济体制的要求，逐步建立程序科学、运作规范、监管严格的政府投融资体制，整合政府资源、优化配置，壮大投融资平台，增强投融资能力，提高资金使用效益，形成“借、管、用、还”的良性循环机制，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局，推动渝中经济持续健康协调发展。 （三）投融资平台建设的基本原则
第一，坚持计划与市场并重，财政投入与市场化融资并举的原则。既注意财政投入的支持力度，同时加强资本运作能力建设，充分发挥政府投资的引导带动作用，积极推进产业发展、基础设施、社会事业项目建设，实现政府意图和市场效益的有机统一。 第二，坚持优化资源配置，提高运作效率的原则。整合资源，优化配置，完善分工明确、各司其职、错位发展的投融资主体，切实提高投融资效率。
第三，坚持健全机制、规范运行的原则。加强投融资平台监管，规范企业市场化运作，健全“责、权、利”相统一的管理制度和体制机制，提高决策科学化、运行规范化水平。
第四，坚持量入为出、风险适度原则。科学界定政府投资职能职责，创新投融资方式，合理控制融资规模，既要充分发挥有限的财政资金的导向作用，又要努力将政府债务风险控制在适度的范围内。
（四）投融资平台建设的目标任务及实施步骤 第一，三大发展目标
1、体制性目标。建立“政府引导、市场主导、社会参与”的市场化的投融资机制，形成“功能明确、分工合理、产融结合、机制健全”的政府投融资格局，实现政府投融资的“安全稳健、高效运转、滚动发展、良性循环”；
2、功能性目标。围绕“一区一基地”和“国际都市形象区”的战略定位，全力推进“五个渝中”建设，形成各项政府建设性功能均有具体平台有机承载和有效运作的格局； 3、总量性目标。投融资平台资产总量稳步增长，力争2012年前全区投融资平台总资产规模超过200亿元，净资产达到50亿元，平均资产负债率下降到75%；投融资平台融资能力持续增强，融资能力达到150亿元。 第二，四大实施步骤
1、启动阶段（2009年）。完成平台组建，理顺职责关系，健全投融资公司监管体制，完善公司治理结构和企业内部管理制度，确立投融资公司发展规划；
2、强化阶段（2010年-2011年）。健全运行机制和管理模式，进一步打开市场化投融资局面，政府引导下市场化运作模式基本形成，完成政府阶段性“五个渝中”建设任务，以经营城市的理念，实现公司与城市建设的同步发展；
3、扩张阶段（2012年-2014年）。独立经营、自负盈亏的投融资主体基本建设到位，基本形成政府引导、市场运作、社会参与的多元投资格局，投融资公司逐步向实体产业和多元化经营拓展。
4、转型阶段（2015年起）。推动投融资公司战略性转型，形成政企基本分开、产权关系明晰、市场化运作充分、投融资监管制度健全的投融资平台格局，部分公司转型为实体产业性公司。
三、渝中区投融资平台运行模式创新和营运机制建设 （一）明确投融资平台定位，理顺投融资主体的关系
进一步明确各大投融资机构的职能定位，突出自身的特色，确定阶段性目标任务。