发布时间 : 星期四 文章行政诉讼起诉期限若干实务问题研究更新完毕开始阅读
综上，笔者认为，《若干解释》第四十一条仅适用于行政机关已告知具体行政行为内容或送达文书给行政相对人但未告知诉权的起诉期限计算。第四十二条适用于行政机关未告知具体行政行为内容或送达文书给行政相对人及与具体行政行为有利害关系第三人的起诉期限计算，计算起点是知道具体行政内容之日而不是知道诉权之日。
二、如何把握知道或应当知道具体行政行为内容及诉权或起诉期限问题。 知道或应当知道具体行政行为内容及诉权或起诉期限是解决起诉期限的前提，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》明确规定“ 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”，由此可见，知道或应当知道具体行政行为内容及诉权或起诉期限其实就是对被告举证的采信问题，实质上属于证据规则范畴。在行政诉讼诉讼实务中主要存在如下几方面的问题：
1、原告的自认行为。在行政诉讼中如果原告自认已经知道被诉具体行政行为内容或知道起诉期限的，则应当以原告自认的知道时间作为认定其已经知道具体行政行为及诉权或起诉期限的时间。自认方式一般有原告在起诉书中的陈述、庭审中的陈述及诉讼中提交的书面陈述材料或意见等，但原告在诉讼行为以外的口头陈述或书面陈述中表示已经知道被诉具体行政行为内容或表示知道诉权或起诉期限的，不能作为自认。
2、原告在诉讼外行为。在诉讼行为以外原告以口头或书面形式表示已经知道被诉具体行政行为内容或表示知道诉权或起诉期限的，只要该证据是被告或第三人以合法手段取得，并属于原告真实意思表示的，可以作为证明原告已经知道或应当知道的证据。比如原告曾表示自己通过某种方式获悉被告向某人颁发坐落于某某具体位置土地的使用证，如原告知道证书的发证时间、证书号、面积等主要登记内容的，则应认定“知道”，如果原告表示已知道被告发证，但不知道证书号或具体面积的，只要位置明确的，则可认定为“应当知道”。但是，原告的口头或书面对具体行政行为内容陈述不明确的，应根据实际情况区别分析认定，比如原告曾表示自己已经通过某种方式获悉被告对自己作出了处罚，但不知道处罚的内容、理由及金额的，则不能认定原告已经知道或应当知道具体行政行为内容。一般来讲，只要原告知道的具体行政行为内容已经构成该具体行政行为的主要部分，即可认定知道或应当知道，反之就不能认定。原告获知具体行政行为内容的方式，包括查询、被告的口头告知、第三方的口头或书面告知及其他方式。
3、未告知“诉权”和未告知“起诉期限”的认识问题。
《若干解释》规定的“未告知诉权或起诉期限”在实践中容易产生混淆，从词面理解，已告知起诉期限也就代表已告知诉权，但已告知诉权却不代表已告知起诉期限，这二个问题本身是有矛盾的，但立法对这二个矛盾交叉的问题进行并列，显然用词存在不当，在实践中应当予以注意。行政机关仅告知相对人享有诉权但未告知期限的现象时有发生，比如在处罚决定书中仅告知相对人“有权依法起诉”，但没有载明起诉的期限。对此类情形，笔者认为，应认定为未告知诉权或起诉期限。因为相对人作为行政行为的被管理方，诉权的告知涉及其救济权利的
行使方式、途径及期限，行政机关有义务告知相对人具体的方式、途径及期限，仅告知有诉权还不能保障相对人的救济权利，实践中如未告知具体起诉期限的，应认定未告知诉权或起诉期限。
4、原告对同类行政行为曾经起诉是否可以认定原告应当知道诉权或起诉期限。 在实践中是否可以依据先诉讼行为认定原告在后诉讼行为中应当知道诉权或起诉期限？比如原告于2005年7月对被告于2005年5作出的土地行政处罚（已告知三个月的起诉期限）曾经提起行政诉讼，并由人民法院作出判决。2005年11月，原告对被告于2005年6月作出的另一土地行政处罚行为（未告知起诉期限）提起行政诉讼，被告认为原告曾就同一类型的土地处罚行为提起诉讼，虽然被告在第二次处罚中未告知起诉期限，但从原告的第一次起诉事实来看，应认定原告“应当知道诉权或起诉期限”，据此主张原告已超过起诉期限。笔者认为，行政相对人对诉权或起诉期限的认识程度一般较低，每个具体行政行为都具有各自的独立性，行政机关虽然在其他同类具体行政行为中已告知当事人诉权或起诉期限，但不等于当事人应当知道被诉具体行政行为的诉权或起诉期限。因此，行政机关不能以原告的先诉讼行为主张当事人应当知道诉权。 三、行政诉讼起诉期限的顺延问题。
行政诉讼起诉期限不适用中断和中止已成为行政诉讼制度的基本原则，这与民事诉讼时效具有明显的不同。《行政诉讼法》和《若干解释》规定了三种情况的顺延，1、因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定；2、因不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内；3、因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。其中不可抗力和被限制人身自由二种情况的顺延基本无争议，在实务中出现的起诉期限顺延问题主要有：
1、其他特殊情况耽误法定期限的“特殊情况”。
《行政诉讼法》并没有列举“其他特殊情况”的具体情形，在实践中不能随意扩大解释，应由人民法院根据实际情况决定是否准许延长期限，但必须注意，以“特殊情况”作为延长理由的，必须向人民法院提出申请，未申请的，不产生延长效力。
2、不属于起诉人自身原因的认定。
一般来讲，当事人超过起诉期限均与自身的主观原因有一定的联系，但有些情形确实是因为非当事人自身原因造成的，如行政复议机关未在法定期限内作出复议决定、行政机关告知的起诉期限有误等原因导致超过起诉期限。《行政复议法》规定，复议机关应在60日内作出复议决定，但复议机关未在法定期限内作出复议决定时，行政机关告知的起诉期限往往均已经届满。比如《土地管理法》规定当事人可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。如当事人选择行政复议，但60日的复议期限届满后，当事人以复议机关未作出复议决
定而提起行政诉讼的，已超过15日的起诉期限，此类情形就应认定为非起诉人自身原因，因复议被耽误的时间不计算起诉期限。另如行政机关告知的起诉期限超出其所依据的法律、法规或《行政诉讼法》规定的三个月，即使当事人起诉时已超过法定的期限，但只要在行政机关告知的起诉期限内，应认定为非起诉人自身原因，其耽误的时间是行政机关错误告知所致，人民法院应予受理。
结束语
行政诉讼起诉期限制度是正确实施行政诉讼法，维护当事人合法权益，保障行政效率的重要诉讼制度，是律师在代理行政诉讼案件中必须重点把握的内容。本文观点仅是个人在长期办理行政诉讼案件中对起诉期限制度的实务性总结，其中部分观点和理由并非十分成熟，但希望能借此文以抛砖引玉，共同探讨。 附注：
①公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。 ②胡建淼《行政法学》（第二版）法律出版社第128页。