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行政诉讼起诉期限若干实务问题研究
行政诉讼起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政主体的具体行政行为向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院受理的法定期限。行政诉讼起诉期限与民事诉讼中诉讼时效的最明显区别在于，行政诉讼起诉期限解决的是起诉人的起诉是否被人民法院受理问题，而民事诉讼时效解决的是原告的实体诉请是否被人民法院支持问题，在实践中要注意二者的区分。我国行政诉讼制度对起诉期限规定了三种模式，1、普通起诉期限，即《行政诉讼法》第三十九条①规定的三个月；2、特殊起诉期限，即《行政诉讼法》第三十九条规定的“法律另有规定的除外”，如《水污染防治法》规定的15日、行政复议前置等；3、最长 起诉期限，即《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（下称《若干解释》）第四十一条、第四十二条规定的2年、5年、20年。由于现行立法对行政诉讼起诉期限制度未给予相应的重视，加之理论研究相对薄弱，因而在司法实践中争议颇大，笔者试就实务中常见的行政诉讼起诉期限问题作一粗浅的探讨。
一、《若干解释》第四十一条和第四十二条的理解和适用争议。
第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”，第四十二条规定“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。上述二个条文分别就“未告知诉权或起诉期限”和“不知道具体行政行为内容”两种情形如何计算起诉期限作出规定，但两个条文在实践中却存在较大的争议。主要争议有：1、适用对象争议，有观点认为第四十一条仅适用具体的行政相对人，不适用有利害关系的第三人，因为法律没有规定行政机关需向有利害关系的第三人告知诉权或起诉期限。另一观点认为有利害关系的第三人也应适用第四十一条；2、与《行政诉讼法》第三十九条三个月期限的衔接争议，即如何计算起点？有观点认为第四十二条规定的“起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算”应直接衔接《行政诉讼法》第三十九条的三个月，以知道或应当知道具体行政行为内容之日起三个月为限。而另一观点认为应衔接《若干解释》第四十一条的“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算”，以知道或应当知道诉权或起诉期限之日起三个月为限（但知道具体行政行为内容后超过二年的除外）；3、如何把握“知道或应当知道”具体行政行为内容及诉权或起诉期限的标准、行政诉讼期限顺延等？
（一）《若干解释》第四十一条和第四十二条的适用对象问题。
依目前司法实践及理论研究观点，大多数观点认为第四十一条的适用范围不分对象，即行政相对人和有利害关系的第三人都适用第四十一条，但笔者认为该观点不符行政程序法基本原理。
从法理上分析，虽然我国目前未颁布实施行政程序法，但有关行政程序的内容已散见于各单行行政法律中，如行政处罚法及行政许可法分别规定了行政处罚及行政许可的具体程序。行政机关作出具体行政行为时应告知诉权或起诉期限的对象范围，应由各行政法律或法规作出规定，如《行政处罚法》第三十九条规定应在处罚决定书中载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”，但该法规定处罚决定书送达的对象仅是被处罚当事人，而不包括已发现的或潜在的有利害关系的第三人。如《行政许可法》虽然规定了利害关系人申请听证的权利，但没有规定行政机关作出许可决定后需要向利害关系人告知诉权或起诉期限。由此可见，与具体行政行为有利害的第三人并不是行政机关需要告知诉权或起诉期限的对象。既然法律没有要求行政机关需要告知利害关系人诉权，那么以利害关系人知道或应当知道诉权作为行政诉讼起诉期限的计算起点是没有道理的。行政诉讼法作为一项诉讼法律制度，不能对行政程序作出强制性规定，行政程序只能由行政法或行政程序法进行规范，而不能由诉讼法进行调整。因此，《若干解释》第四十一条的适用对象只能是行政相对人，而不适用利害关系人。
从可操作性上分析，如果《若干解释》第四十一条可以适用于有利害关系的第三人，就等于要求行政机关作出任何具体行政行为时需要向有利害关系的第三人告知诉权或起诉期限，行政机关不仅要向已经发现的利害关系人告知，而且要寻找潜在的利害关系人进行告知，否则将因“未向有利害关系的第三人告知诉权”而导致具体行政行为违法。其结果，不仅加重了行政资源成本，打乱了正常的行政程序，更使得行政行为极不稳定。因此，向有利害关系的第三人告知诉权不具有可操作性。
从行政相对人和利害关系人的法律地位来分析，行政相对人的救济权利和利害关系人的救济权利应区别对待。行政相对人是指在具体行政行为中与行政主体相对应的另一方当事人，即处于被管理地位上的组织和个人②，是行政法律关系中享受权利、承担义务的主体。而利害关系人并非行政法律关系的主体，不享有行政法律关系中的权利，也不承担义务，仅是与具体行政行为具有法律上的利害关系。二者的法律地位不同，救济权利也应区别对待。行政相对人处于被管理地位，与行政机关之间的具体权利义务关系明确，如对具体行政行为不服的，以知道诉权之日起计算起诉期限比较妥当。利害关系人因不属于行政法律关系主体，与行政机关之间的权利义务关系不明确，行政机关又不负告知诉权的义务，如不服具体行政行为的，以知道具体行政行为内容之日起计算起诉期限比较妥当。 从条文字面来分析，第四十一条应适用行政机关已告知或送达文书给相对人但未告知诉权或起诉期限的情形。“未告知诉权”是相对“已告知诉权”的，行政机关作出具体行政行为时存在几种可能，一是已告知内容且已告知诉权（起诉期限适用《行政诉讼法》第三十九条）、二是已告知内容但未告知诉权、三是未告知具体内容。以上第二、三种类型正是《若干解释》第四十一条和第四十二条所分别适用的对象，因为只有在告知具体行政行为内容的前提下才能进一步考察行政
机关是否已告知相对人诉权，如果连行政行为内容都未告知的，则不存在是否已告知诉权的问题。由于行政机关未告知相对人具体行政行为内容就不产生是否已告知诉权问题，利害关系人也同样不存在告知诉权问题，由此表明，第四十一条仅适用行政机关已告知或送达文书给相对人但未告知诉权或起诉期限的情形。 以案例分析来看：甲市人民政府根据乙的土地登记申请，经调查审核后于1996年10月向甲颁发集体土地使用证，丙于同年12月知道甲向乙颁发土地使用证的具体行政行为内容，丙认为被登记的土地使用权属其本人所有，于1998年9月向人民法院起诉要求撤销。在该案例中，如适用《若干解释》第四十一条规定，因甲在发证之时未告知丙诉权或起诉期限，则丙的起诉未超过二年，人民法院应予以受理，这样的结果被多数法院所接受。上述案例的一、二审法院均直接适用《行政诉讼法》第三十九条规定驳回原告的起诉，某省人民检察院抗诉认为应适用《若干解释》第四十一条，未超过最长的2年期限，最后该省高级人民法院的再审裁定否认了这种观点，高院认为原告的起诉期限不适用第四十一条规定，原告应在知道具体行政行内容后三个月内起诉，裁定维持驳回原告的起诉。虽然高院的裁定书并未说明不适用四十一条的具体理由，但从裁定结果来看，已否定了对利害关系人适用四十一条规定的观点。
综上，笔者认为，行政机关作出具体行政行为时已告知相对人具体行政行为内容，但未告知行政相对人诉权或起诉期限的，应适用《若干解释》第四十一条规定，起诉期限自行政相对人知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。而未告知具体行政行为内容的相对人及利害关系人的起诉期限不能适用第四十一条。 （二）如何计算起诉期限的起点问题。
《若干解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”，该条的争议在于，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算的起算点在哪里？是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算《行政诉讼法》第三十九条规定的三个月？还是另外按照《若干解释》第四十一条规定从知道或应当知道诉权或起诉期限之日起三个月？第四十二条中的“公民、法人或其他组织”包括行政相对人及利害关系人二类主体，其中利害关系人因不是行政相对人，行政机关没有义务告知具体行政行为内容及诉权的义务，应将其直接归入第四十二条适用范围。而行政相对人不知道具体行政行为的情形，只能说明行政机关作出具体行政行为时未告知相对人，如果已告知相对人但因相对人自己的原因未而不知道的，则不受第四十二条调整。无论是相对人还是利害关系人，在确定第四十二条“从知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算”的起点时都存在是否可以继续引用第四十一条“从知道或应当知道诉权或起诉期限之日起”的计算问题。笔者认为，此二类主体的起诉期限应适用《若干解释》第四十二条规定的从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算三个月，计算起点应当是知道或应当知道具体行政行为之日，而不能二次引用第四十一条“从知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算”。理由为：
首先，从立法逻辑来看，法律条文之间必须具有严格的逻辑关系。第四十一条是对“未告知诉权或起诉期限”如何计算起诉期限的规定，第四十二条是对“不知道具体行政行为内容”如何计算起诉期限的规定，而“未告知诉权或起诉期限”存在“虽知道具体行政行为内容但未告知诉权或起诉期限”及“即不知道具体行政行为内容又未告知诉权或起诉期限”二种情形。可见，“不知道具体行政行为内容”和 “未告知诉权或起诉期限”的内涵和外延具有交叉关系。遇此类情形，如果在立法技术上采取独立分别规定的，说明立法者有意以二个独立的条文来区分二者的概念，以避免理解上出现交叉。《若干解释》将这二种情形是分别独立规定在二个条文中，说明二个条文不能同时适用，如果允许同时适用的，在立法逻辑上只需合并一个条文即可，根本不需要以二个条文进行表述。因为第四十二条的“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的”的外延已包含第四十一条的“未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的”，只需规定“不知道具体行政行为内容或未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限以知道或应当知道诉权或起诉期限之起计算”即可。由于《若干解释》将二个交叉关系的概念分别作出规定，则说明二个条文不能同时引用。
其次，将第四十二条的不知道具体行政行为内容的起诉期限计算起点二次引用四十一条从知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，会出现逻辑错误。按照四十二条规定，不知道具体行政行为内容的起诉期限，涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十一条规定，未告知诉权或起诉期限的起诉期限，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。比照二个条文来计算下面案例的起诉期限：甲人民政府于1985年10月颁发集体土地使用证给乙，丙于2006年6月知道该具体行政行为内容，并于同年8月向人民法院提起行政诉讼。依照第四十二条规定，丙的起诉期限已超过最长的20年，人民法院不应受理。但是，如果引用第四十一条的话，则法院应当受理，因为甲政府未告知丙诉权或起诉期限，丙在2006年6月知道具体行政行为内容后的2年内起诉，符合第四十一条的规定。因此，如允许二个条文同时引用就会出现矛盾，不符立法原意。
最后，从最长起诉期限2年、5年、20年的区别来分析，第四十一条也不能适用“不知道具体行政行为内容”的起诉期限。如前文所述，第四十一条仅适用行政机关已经已告知具体行政行为内容或送达文书给相对人但未告知诉权的情形，基于相对人已经知道或应当知道具体行政行为内容，虽然未告知诉权或起诉期限的，以最长的2年起诉期限已符合保障相对人权利救济之需。但对于不知道具体行政行为内容的利害关系人，或因行政机关未告知或送达而不知道具体行政行为内容的相对人来讲，由于连具体行政行为内容都不知道，故不需要再去判断行政机关是否已告知其诉权或起诉期限，也不需要考察当事人是何时知道诉权，其起诉期限应直接以知道具体行政行为内容之日作为起算点，但考虑到当事人不知道具体行政行为内容这一特殊的不利情形，故最长起诉期限应适当地比第四十一条要宽，《若干解释》规定为5年和20年已对此已有所体现，二个条文所规定的不同最长期限，正是对二种不同对象适用不同期限的表现。