发布时间 : 星期二 文章征地拆迁矛盾现状及原因研究更新完毕开始阅读
因 此，多数情况下，被拆迁方不愿率先搬迁。而拆迁方的大体 想法是：以最快的速度和最小的成本完成拆迁任务，多种措 施并举，力促被拆迁户尽快搬迁。搬迁与不搬迁双方僵持的 这一过程就是一个“讨价还价”的过程， “价格”谈好了，拆 迁自然得以顺利进行。反之， “价格”长时间谈不好，矛盾 就可能激化。
6、拆迁工作人员常常感慨：拆迁工作越来越难做了。被拆 迁户常常自省：小心让被拆迁方给忽悠了。
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【土地征用】我国土地征用制度的现状及存在的主要问题
(一)制度设计指导思想有失公平。诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”他认为，制度就是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。一项好的制度安排，其最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自身的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平。但是，在我国土地征用制度的设计理念中，存在一个明显以牺牲农民利益实现经济发展的指导思想。这是由计划经济的特点和当时的国情所决定的，在“整个社会就像一个大工厂”的年代，由于资本投入的先天不足，发展经济只能靠农业支持工业，从内部来实现资本积累。这种指导思想下所设置的制度安排，在建国后的一段时期内适应并促进了我国经济的快速发展，尤其是重工业的快速崛起。但是，这种强制性的制度安排也决定了土地征用制度实施中双方权利义务的严重不对称，农民处在“游戏规则”不利一方，承受了巨大的制度成本，并严重制约了农业经济的发展和农民收入的增长。
(二)立法程序轻视农民土地财产权。2004年新修订的《宪法》规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。”但是“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”《宪法》的上述规定，存在着一个理论悖论。我们知道，城市土地属于国家所有，排除了其他权利人的存在。随着城市的逐步扩容，不断有农民集体所有的土地被划入市区，这就导致了市区土地所有权由农民集体所有到国家所有的一种权限归属转变。如何实现转变?农民权益在这种转变中的地位如何?首先，为将新划归市区土地转为国有，政府必然要动用手中的征地权。依照宪法，只有为了公共利益的需要才可行使征地权。但是，事实上城市大量用地并不符合公共利益。一些地方政府打着“经营土地”口号，以“城市土地归国家所有”的理由，大肆征用划入市区的农民土地，以致引发了激烈的社会矛盾和潜在的社会冲突，不利于农业经济的发展和社会的稳定秩序。从而可知，国家在立法中对农民土地产权保护的一种漠视，在城乡经济统筹协调发展的进程中“乡”的权益又一次被无偿的转移至“城”内。
(三)公共利益界定范围浑浊不清。国家行使土地征用权的初衷就是为了实现公共利益社会最大化。但由于缺乏宪法和法律的明确界定，在计划经济年代和当前转型期，政府一切活动都可以打着“公共利益”旗号，导致大量的非公共利益用地也靠征地来解决。在市场经济中，土地是一种重要的生产要素，应主要靠市场配置。但现实生活中由于行政权力过度介入土地供应，把本应由市场解决的问题转向采用行政手段，形成征用全面替代市场，政府垄断土地一级市场的局面，使得土地征用机制被无限扩大。《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申
请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。该条规定，集中反应了我国土地供应的行政化，行政手段代替了市场手段。
(四)土地征用正当程序缺失。在现代宪法中，正当程序原则是财产权保护的核心。“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的人们相互行为的系统安排。”通过程序规范权力(利)运行。由于财产征用的不可避免，因此对财产的保护，主要是对财产征用的目的、补偿标准和征用程序等方面的正当性进行检验。在现行土地征用程序中，只规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但这与正当程序原则要求相差甚远。主要欠缺在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时的公开听证制度;在征地补偿中，欠缺中立的评估机构;在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济。结果由于征用程序不规范、不透明，中间酝酿了大量的寻租行为，产生了大量腐败案件。 (五)补偿标准偏低及补偿金发放渠道不合理。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增殖的利益，是一种制度上的剥夺。拿耕地来说，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费，及地上附着物和青苗补偿费，忽视了农民土地承包经营权的存在。在实践中，即使是上述较低的标准也由于农民在土地征用中的弱势地位，也往往不能及时、足额拿到。关于补偿金发放，实际操作中多是由用地单位直接支付给农村集体经济组织负责人，至于具体标准、数额，如何分配，往往是暗箱操作，这就导致农地补偿金发放渠道不透明，使农民在征地补偿中受到政府、开发商、村组负责人三层剥夺，利益严重受损。
(六)现行土地收益分配制度刺激政府多征地。我国的《土地管理法》第55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费70%归地方政府。在实践中，土地出让费多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官员的不同任期间的不平衡分布。在现有体制下，谁在任期间征地多、出让多，谁收益就大。在出让土地的收益和成本分配上，在任官员获得都是收益，接任的官员几乎承担的都是成本。在这种激励约束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢?据国土资源部统计，到2002年低，全国累计收取土地出让金达7300多亿，以非市场化的方式低价征地，高价出让，成为不少地方政府创造政绩，增加财政收入的重要渠道。
一、当前征地拆迁中引发的社会矛盾分析 （一）征地拆迁引发的社会矛盾的主要表现 征地拆迁引发的社会矛盾主要有以下几种：
一是政府与农村集体之间的矛盾。政府依法征用集体土地，用于公共利益建设或用于储备，都会引发社会矛盾。由于农民生存对耕地的依赖性，农村集体组织肯定站在农民一边处理利益关系；而不少基层政府财力有限，希望从土地征用出让中获利补贴财政，这就导致政府在征用土地中与农村集体发生利益矛盾。
二是基层政府与城乡群众之间的矛盾。由于城乡群众在耕地被征和住房被拆补偿中利益最大化夙愿的存在，客观上会提出一些法规规定以外的要求。如要求补偿抢种的农作物，要求补偿违法建筑等。当达不到要求时，就会产生群众与政府之间的矛盾。
三是农民群众与村集体之间的矛盾。农民承包的耕地被征用后，失去了耕种对象，生活来源被切断。按规定土地补偿费不能全部分给被征地农民，被征地农民在本轮承包到期前也无法从集体拿到新的耕地，在面临重新择业、失去收入来源之际，就会与村集体发生矛盾。
四是用地单位与被征地被拆迁的村集体、城乡群众之间的矛盾。这一矛盾虽然较少发生在公共事业建设用地上，但容易发生在利益驱动较大的房地产开发项目上。一方是急于要投资建设获取效益的开发商；另一方是被征地或被拆迁的农村集体或城乡群众，包括城市改造中被拆迁房屋的市民群众，矛盾的双方易产生利益冲突。特别是城市成片拆迁后开发房地产项目，一方面，存在着安置小区与周边商品房开发区之间品质差异导致的潜在社会矛盾；另一方面，有安置房质量、区位都比被拆迁房屋差时出现的被安置群众与开发商之间的现实矛盾。
五是群众与群众之间的矛盾。城乡老旧住宅的建设用地一般界址比较模糊，征地拆迁使这些界址“被迫清晰”，这就可能引发城乡群众之间为争寸土之利的矛盾。
（二）征地拆迁引发的社会矛盾的成因剖析
征地拆迁引发社会矛盾的原因主要有以下几个方面：
一是经济利益最大化原因。作为一级政府，税收分成比例及总额相对固定，要使财政状况宽裕，捷径是出让国有土地，获取土地出让金分成。其从农村集体获取土地所费成本的高低，以及在拆迁群众住宅时所耗费成本的大小决定土地出让金分成的多寡，所以，政府总是想方设法降低征地拆迁成本。实际操作中，有的考虑行业、部门或地方利益过多，考虑维护稳定大局不够；有的依据的法规标准不统一，在征地拆迁补偿中存在问题；个别党政干部甚至有贪污腐败现象。而矛盾的另一方农村集体或城乡群众同样也要争取自身的利益，耕地被征，生产资料缩减，村集体内农民的生存受到威胁，要力争最大利益。耕地承包户或房屋所有者因切身利益受到影响，当预期利益无法实现，拿到的补偿不足以抵消损失时，就会与对方产生矛盾。开发商作为新的土地使用者，要追求利益最大化，当实现预期利益受阻时，就会与相对方产生矛盾。
二是政府部门工作的失误。土地、规划、房产等部门在土地房产登记发证中存在差错，管理中出现失职，作为历史遗留问题，在征地拆迁中暴露出来；征地拆迁中相邻地块、相同地段的补偿标准不一样；征地拆迁中政策、规章、做法公开程度不够，群众意愿表达不充分；一些地方为完成征地拆迁任务，对征地至少要有村集体内90%群众同意的规定，采取模仿签名同意的办法，引起群众不满；有的地方拆迁安置措施不当，补偿的安置房迟迟不能提供，有的虽然提供，但存在质量问题；少数干部责任心不强，作风不实，工作方法简单粗暴，不做认真的调查研究，不做广泛深入的宣传，不认真落实矛盾调处的各项措施，对矛盾隐患视而不见，导致有的群体性突发事件没有在第一时间处理，等等。所有这些问题都是引发、激化矛盾的重要诱因。
三是征地拆迁的用途不清。我国现行《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第五十八条第一款规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。十届全国人大常委会第二十九次会议新修订的《城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由此可见，国家在公共利益需要的情况下可以征用集体土地或收回国有土地，但实际征用拆迁中的土地用途不全是为了公共利益的需要，有的是为了某一企业、团体利益需要而征用的。政府以用于公共建设的名义征地拆迁，实际上用于私人或企业的建设项目，存在公共利益的伪装，由此引发群众不满。
四是一些城乡群众法制观念淡薄，一些土地开发商目无法纪，少数干部贪赃枉法。一些城乡群众对基层政府依法征地拆迁不理解，盲目抵制；一些土地开发商为达到自身目的不择手段；少数干部受开发商贿赂利用职权损害被征地拆迁者的利益，从而引起群众不满。
（三）征地拆迁引发的社会矛盾的性质分析
在社会主义市场经济条件下产生的社会矛盾，就其性质分析，应该都是人民内部矛盾，只是需要进一步区分其为对抗性或是非对抗性矛盾，区分矛盾的对抗性与非对抗性性质是正确化解矛盾的基础。由于征地拆迁涉及对象的特殊性，对抗性矛盾和非对抗性矛盾交织在一起，甚至不能排除对抗性矛盾朝着非人民内部矛盾方向发展的可能性。
首先，从政府与农村集体之间的矛盾分析，由于双方代表的都是群体的利益，而且，村级党组织还受镇乡、街道党组织领导，两者之间有一定的上下级关系。一般情况下，这是一个非对抗性的矛盾，更不会激化为非人民内部矛盾。
其次，政府与被征地拆迁的城乡群众之间的矛盾。随着收入分配差距的拉大，少数群众对政府存在不满情绪。对此，如果基层政府及时做好安抚工作，帮助他们解决困难，寻找就业出路，适当增加收入，他们也不会站在矛盾的对立面。但是，在遇到征地拆迁这样严重影响他们生存利益的大事时，政府有关部门如果处理不当，导致群众生存利益受到严重损害，群众对政府的不满就会加剧，由此产生的矛盾就很容易转化为对抗性矛盾，甚至激化为非人民内部矛盾。
其三，群众与开发商之间的矛盾。这是可以通过利益调整来妥善处理的人民内部矛盾。但是，有的开发商只顾实现自己最大利益，不顾群众的基本利益，对一些因利益补偿得不到满足的被征地拆迁户采取恶劣手段进行强行拆迁，如网上披露的开发商雇凶将毒蛇放入被拆迁户屋内；开发商不顾房屋内还住着人，强行拆屋，致人死亡等等，就会激怒群众，此时，群众与开发商之间的矛盾就会成为严重的对抗性矛盾，