发布时间 : 星期四 文章中国行政管理支出更新完毕开始阅读
从表2和图2中可以看出，除1990年、1991年、1997年政府预算支出比重略微低于同期财政收支增长幅度外，其他年份行政预算成本支出都高于同期的财政收支增长幅度。尤其是政府机构改革的当年或者下一年度， 行政预算成本支出增长都是特别突出的。如我们将机构改革的当年或者改革之后的一年的行政成本支出资料进行比较分析， 1983年较1982年增长55101%， 1989年较1988年增长125.8% ， 1993年较1992年增长36.87% ， 1999年较1998 年增长26.27% ， 1999年较1998 年增长26.67% %。而同期的财政收入和支出情况是： 1983年分别增长2.75%和5103% ， 1988年分别增长1.26%和1.67% ， 1993年分别增长24.79%和24.09% ， 1999年分别增长15.88%和22.11%。从表1和图2可以看出， 虽然1978年以来的所有年度都是行政支出成本的比重高于财政收入与支出的比重，但几次大的机构改革年份行政成本支出的增幅较当年的财政收入与支出的增幅显得尤其高，这种情况说明两个问题。
一是似乎政府管理体制改革是以政府成本的迅猛膨胀为支撑的， 改革或者改革后的一两年内，
政府预算成本支出要比其他年份增长得更快。其实，平常年份的行政管理费用的增长就比财政收支增长快， 这更加说明行政成本支出环节的有效性存在很大潜在因素。今后的政府职能、政府机构改革都必须瞄准行政管理成本的有效性来进行。
二是在表面上有一种错觉， 似乎政府预算成本支出增长与政府机构及公务员的多寡之间是一种
反比例关系。机构、公务员数量越少，政府预算支出的成本则越大。这不免会让人产生疑问， 政府预算成本支出增长会不会是行政管理活动中的浪费或者腐败造成的？ 无论是行政管理活动中的浪费， 还是个别公务员的腐败，所支出的行政成本都是影响公共财政支出有效性的重要因素。
这两种现象表明似乎中国政府的行政预算支出成本有非常大的控制弹性， 折射出中国的行政管
理成本与当前的社会经济发展不相适应，这种不适应说明中国公共财政支出还可以做得更加有效。
三、预算外支出降低了行政支出的有效性
由于中国公共财政收支有预算内和预算外之分， 因此， 仅仅从预算内分析政府的行政成本支出
的有效性是不全面的。1996年以来的中国统计年鉴反映出的预算外资金支出也是一个不小的数字。如果把预算外行政事业经费支出考虑进去的话， 政府成本支出占财政支出的比重更高，增长速度更快。由于这些预算外支出包括了行政管理成本支出与事业经费支出， 所以无法准确地计算行政管理成本究竟是多少。但是， 无论如何， 预算外行政事业经费支出使政府行政的实际成本支出大大提高了。
从表3可以看出， 自1996年以来，预算外支出几乎接近于预算内支出， 1996年甚至超过了预
算内支出， 占行政管理总支出的51.42%。2002年预算外支出最少， 但也占全部行政管理支出的40%。虽然预算外支出所占总支出的比重在逐渐下降， 但一个不能忽视的问题是， 预算外支出的绝对额是一个不断增长的趋势。发展趋势可以绘制成图3。在图3中， 1999年以前，预算外支出与预算内支出几乎在同一水平上， 从1999年到2002年，预算内支出增长的势头更加猛烈， 预算外支出增长虽然没有预算内支出增长快， 但也是持续增长的趋势。预算外支出的存在， 以及预算外支出不断增长和绝对数额的庞大， 使行政管理成本发生了非常大的变化，特别是对公共财政支出的有效性增加了新的挑战。
从图3中可以非常清楚地看出， 1996年中国政府的行政总支出不到2500亿元， 其中预算外支
出就占了50%多， 之后的1997年、1998年和1999年， 预算外支出基本上都占到行政总支出的一半。
进入21世纪以来， 预算外支出所占行政总支出的比重逐年下降，但是绝对数还是逐年提高的。
尽管无法确知在政府的预算外支出中究竟有多大比重是属于行政支出成本的范畴， 但它增加了行政管理的成本却是肯定的。我们把这种没有纳入正式预算的行政支出称为隐性成本。当考虑到政府行政支出的隐性成本时，无论是在行政成本占财政支出的结构比重上， 还是在行政成本本身增长的幅度上， 都是一个很大的提升， 这对于正确分析或认识行政成本问题是一个不能忽略的因素。
四、结论与政策建议
从社会经济发展的整体情况来看， 中国改革开放以来的公共财政支出的有效性是非常明显的。
如果以行政管理成本支出情况分析，行政支出成本确实存在着不断膨胀的事实， 公共财政支出的有效性还有很大的潜力可挖。这种膨胀基本体现在： 一方面行政管理费用的绝对支出从改革开放初期1978年的52.9亿元， 增加到2003年的469.126亿元， 增长了88倍， 同期的财政收入与财政支出分别增长19.18倍、21.97倍， 政府成本支出增长的倍数分别高出同期财政收入与总支出增长的68.82倍和66.03倍； 另一方面， 在国际上比较， 中国的行政管理费占财政总支出的比重要比发达国家高出很多。以2003年为例， 中国的行政管理财政支出已上升到19.03% ， 远远高于日本的2.38%、英国的41.9%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%和美国的9.9%。① 研究表明， 中国行政管理成本支出膨胀的原因是多维的， 除了各级政府的主观原因， 还有许多客观因素的影响。判断政府行政管理支出成本的有效性不能孤立地看行政管理支出的数字或增长情况，这样会把复杂的问题简单化，反而不利于提高公共财政支出的有效性。综合考虑主客观因素， 我们认为中国政府成本膨胀虽然客观存在， 但并不像表面数字显示的那样让人吃惊。我们应该正确认识中国政府成本膨胀问题的客观存在性，同时还必须做出相应的控制政府成本的政策选择。
1. 是否应当取消预算外收支
提高行政管理成本支出的有效性， 必须找出行政管理成本膨胀并缺乏有效性的根源。姑且不论
政府成本膨胀的客观原因，就其主观原因来讲， 人们不重视行政管理成本支出的有效性的根源很可能在于政府机关、部门之间的苦乐不均， 特别是许多机关、部门存在行政事业性收费， 这些预算外收入转变为预算外支出。2002年， 各级政府机关的预算外收入为2655亿元， 相当于年行政管理预算支出410.132亿元的64.7% ， 这种政府支出的隐性成本客观上使一些政府机关与部门有了大手大脚支配经济资源的可能，而其他没有预算外收支的机关与部门相比之下经费支出显得捉襟见肘。为了找到资金支出的均衡， 这些没有预算外收支的机关、部门有可能通过各种办法增加财政预算， 而有预算外收支的机关部门也要想方设法增加预算，政府成本在无形中被抬高了， 而行政管理成本支出的有效性由此降低了。因此， 预算外收支不仅是政府成本膨胀的载体， 也很可能是公共财政支出失效的引诱根源。
是否可以在政府机关与部门取消预算外收支， 并结合体制改革， 将有预算外收支的那部分公共
管理活动让渡给非政府组织，使预算外收入与行政管理活动脱钩， 以免政府机关在攀比过程中膨胀成本。
2. 制定行政管理经费支出增长的参照标准
在其他社会经济发展与财政预算指标增长速度都不及行政管理成本支出， 而且找不到合理解释
的情况下， 行政管理成本的这种增长速度有没有离谱，其有效性究竟如何？ 对此， 有没有一个可以参考的标准， 作为判断行政管理成本支出有效性的理论依据？ 我们认为， 在没有更加准确的理论依据的情况下， 应当考虑这样几个标准。一是行政管理成本支出的增长速度应当与GDP的增长速度同步。行政管理成本属于国民收入的二次分配， 社会财富分配在没有其他特殊原因时， 必须体现综合平衡； 二是行政管理成本支出的增长速度可以考虑与社会公众的收入增长同步，行政管理经费虽然不都是公务员的薪水收入， 但其支配过程中大部分与公务员的福利相关。例如， 交通工具、工作环境的改善、迎来送往以及各种软硬设施等， 都直接或间接地起到改善福利的作用；三是行政管理成本支出的增长速度应当考虑与财政收入增长速度同步。一般来讲， 收入与支出之间要讲究平衡， 如果其他方面都平衡或者小于收入的增长幅度而唯独行政管理经费支出增长幅度过快，理由不是很充分；四是行政管理成本支出可以考虑与财政总支出比重同步，当求出一个合理的财政支出函数，各类要素支出增长应当考虑结构平衡。有了科学合理的参照标准，就能够对行政管理成本支出情况的有效性作出相对准确的判断。
3. 用“金降落伞”理论， 减少领导数量
在中国的各级政府机关， 一个领导所消耗的成本是一般工作人员消耗的几倍甚至几十倍。因为，
一个一般工作人员所消耗的主要是工资和公务活动中的硬性支出，其他的后勤、福利支出很少。