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● 专题讨论 :预算绩效管理 《 财政研究 》 年第 期
绩 效 管 理 作 为 一 种 先 进 的 管 理 理 念 , 源自于企业 , 旨在通过提高员工业绩来实 现企业发展目标 , 并以服务对象的满意程 度为衡量指标的一种管理方法 , 对于降低 生产成本 、 提高企业效益和顾客满意度等 起到了积极作用 。 20世纪七八十年代 , 西 方市场经济国家为应对经济全球化 、 信息 化 、 国际竞争的挑战 , 特别是为解决财政危 机 、 管理危机和公共信任危机 , 逐步将这种 先进的企业管理理念引入到政府公共管理 之中 , 后又逐步应用于政府预算管理当中 , 为世界多个国家不同程度地效仿 , 成为财 政预算管理改革的发展方向 。 绩效管理理 念自 20世纪 90年代开始在我国政府管理 中得到应用 。 党的十六届三中全会提出 “ 建 立预算绩效评价体系 ” 后 , 绩效管理理念开 始在我国预算管理中应用 , 经过近 10年的 实践探索 , 逐步形成具有中国特色的预算 绩效管理制度体系 。
一 、 国外绩效管理理论支撑及实践
传统的公共支出理论认为 , 政府预算 的目标是维持政府的存在 , 强调的是预算 的投入和保障作用 , 因此关注点主要集中 于经费投入的控制和管理 。 随着公共产品 理论的出现 , 人们逐渐认同在公共产品上 存在私人有效供给不足 , 并将政府定位为 公共产品的提供者 , 而税收是公民为了获 得政府提供 的 公 共 产 品 而 支 付 的 价 格 , 从 而开始关注公共产品这些产出目标 。 随后 出现的公共选择理论 , 将经济学的分析工 具和方法应用于政府对公共产品的决策和 选择 , 提出公共部门在提供公共产品时趋 向于浪费和滥用资源 , 致使公共支出规模 过大或者效率降低 , 政府的活动并不总像 理论上所说的那样有效 , 即所谓 “ 政府失
灵 ”, 并提出从 限 制 国 家 权 力 增 长 、 进 行 宪 政改革 、 在公共部门恢复自由竞争 、 推行财 政立宪等方面加以纠正 。 20世纪 80年代 兴起的新公共管理理论 , 则将新管理主义
运用于公共部门管理 , 其主要观点有 :认同 “ 理性人 ” 假定 , 强调绩效管理的重要意义 ; 依据公共选择理论和交易成本理论 , 强调 政府公共服 务 应 以 市 场 或 顾 客 为 导 向 , 提 高支出效率和有效性 ; 引入成本 — 效益分 析方法 , 界定 、 测 量 和 评 价 政 府 绩 效 目 标 ; 借鉴私营部门的管理手段 , 重视产出和结 果 。 新公共管理理论扬弃了利用集权 、 监督 以及加强责任制的方法来改善公共行政绩 效的传统途径 , 注重发挥市场在公共产品 和公共服务供给领域的作用 , 主张政府从 部分公共产品生产和公共服务提供领域退 出 , 由社会和民间资本提供部分混合公共 产品和公共服务 , 并在政府管理中采纳社 会化 、 市场化的运作机制和企业化的管理 方法来提高管理效率 , 在公共部门管理中 引入竞争机 制 来 提 高 服 务 的 质 量 和 水 平 , 以市场或顾 客 为 导 向 来 改 善 行 政 绩 效 , 为 预算绩效管理提供了坚实的理论支撑 。