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论地方政府财政预算审查监督存在的问题及对策
[摘要]预算管理是财政管理的核心，地方预算管理是国家预算管理的重要组成部分，是地方财政管理的中心环节，也是当前财政改革的重点领域。近年来，各级政府的预算管理水平有了较大提高，但仍然存在着一些薄弱环节和不足之处。
[关键词]地方政府；财政预算；监督；地方人大
近几年，全国从审计中暴露出政府财政收支中的大量问题，一些部委和地方政府监守自盗，弄虚作假，私设小金库，滥用预算外资金，造成国家财产的大量流失。我们在对违规部门进行检讨处理的同时，也对政府预算审查监督工作提出质疑。加强对政府预算的审查与监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职责。在当前落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的过程中，充分认识和发挥各级人大预算审查监督的作用，对于完善我国公共财政体制，加强公共财政支出管理，推动政府职能转换，具有重要的现实意义。
1 地方人大与政府预算审查监督间的关系
1.1政府预算监督的内涵
预算监督是指权力机关、行政机关、司法机关和其他有关部门对预算的编制、执行、调整以及决算等活动的真实性、合法性、有效性实施的监察和督促。这种监督行为贯穿于整个预算的全过程，是预算管理制度的重要组成部分，也是公共财政至为关键和重要的内容。美国著名学者爱伦·鲁宾曾言：“大多数公共预算能够相当精确地代表政府的活动和支出决策，因而它们提供了一个相当有利的位置来观察政府，并提供了一种维护政府可信度的方法。”
1.2地方人大与地方政府的关系
政府预算是政府配置公共资源的机制，即政府利用国家税收筹集财源，并通过提供公共产品和服务，满足公共需要，实现国家的各种政策目标。政府既是花纳税人的钱，政府预算支出就必须服务于全社会的公共需求，满足公共需要就成为预算最基本的原则和要求。但是，在这个过程中，由全体人民来共同行使财政的控制权在现实中是不可能的，为了对政府财政行为进行有效的监控，必须有一个由政治过程决定的控制系统，人民只能通过授权，委托民意代表机关对政府行政权力进行约束和限制。根据我国国体和政体的设计，这个控制系统就是各级人
民代表大会及其常务委员会。人民把预算的审查监督权力委托给各级人民代表大会及其常委会，要求人大及其常委会对政府的财政预算活动进行严格地监控，要对人民负责。
1.3地方人大预算审查监督的职责
1.3.1地方人民代表大会的预算审查监督职责
《预算法》明确规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当决议……”：“……预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”(第四十四条)；“……各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”(第四十七条)；“县级以上各级政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督”(第六十六条)。
1.3.2地方人大常委会的预算审查监督职责
在人民代表大会闭会期间，人大常委会的预算审查监督职权有：监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议；听取和审议审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告等。
1.3.3财经委和预算工委的预算审查监督职责
人大财经委员会在预算审查中的主要工作职责是：提出对预算和预算执行情况的初步审查报告，提出对决算的初步审查报告；审查预算调整方案等。重大建设项目的预算资金使用情况进行检查或对特定问题进行专项调查，政府有关部门和单位应积极协助、配合。
2 人大对地方政府财政预算监督存在的问题
2.1预算执行监督表面化
虽然人大监督是最高层面的单向监督，宪法和相关法律也赋予人大询问、质询、特定问题调查等多种监督形式，赋予“责成政府相关部门”进行必要处置的权力。但在实际操作中，由于人大预算执行监督的面较窄(通常仅限于监督预算内财政资金的使用情况)，许多违法违规的行为脱离人大监督。这导致人大预算执行监督深度、广度不够，手段不多，缺少足够的权威性和威慑力，在一定程度上
影响了预算执行监督的效果。
2.2决算报告审议走过场
决算审查的目的应该是“发现问题，接受教训，推进整改”，为当年预算执行、第二年预算编制提出建议和意见。但目前地方人大决算审查，实际上是人大常委会结合对预算执行情况报告和审计工作报告的审议，对政府预算执行结果的“事后认可”。
对地方政府决算来说，由于上下级政府财政分配最终要通过决算来明确，本级政府决算要待上级财政批复后，才能报本级人大常委会审查批准。现实中地方政府报给人大的决算草案，已经是“第二次审批”，实际上是走过场，失去了人大监督的意义。
2.3代表监督职能弱化
地方人大代表来自各地区、各领域，目前多数代表只是在人代会期间行使预算审查表决权。不少代表关注政府预算，愿意参与预算审查监督工作。但现实中，一是代表参与预算监督缺少必要的制度保证，如时间保证、费用保证、申请程序等；二是多数代表不具备必要的预算审查监督基础知识和专业知识，缺少预算审查监督的经验，预算审查监督能力不高，参与热情难以发挥；三是代表监督缺少足够的知情权，审查时，相关预算资料获得的时间晚，监督时，政府预算活动公开透明不够，广大代表参与预算审查监督的作用得不到充分发挥。
3 完善地方人大对政府预算审查监督的对策
3.1完善人大预算审查监督的制度环境
3.1.1加快修订《预算法》
地方人大预算审查监督的主要依据是《预算法》。现行的《预算法》制定于1994年，在过去的十多年时间里，中国的财政收入已经增长了约10倍。而现行《预算法》作为规范政府预算活动和预算监督活动的母法，保留着大量计划经济体制的痕迹，政府高度集权，财政收支高度自主，严重落后于近年来的预算改革实践，距离现代预算的要求相差甚远，与时代要求不相适应。因此，要加快修订《预算法》。
3.1.2完善地方人大预算审查监督制度
地方人大要严格按照法律规定的权限，理顺预算审查监督体制，明确党委、
人大、政府各自的职能，处理好决策、执行、监督三者关系，进一步完善财政预算审查监督制度。
3.2完善地方政府预算的制衡机制
3.2.1建立独立的预算编制委员会
当前政府财政部门不仅负责落实财政收入和支出，而且负责预算编制及预算执行的管理和监督。建议按照预算编制、执行、监督相对独立、互相制约的原则，将财政部门预算编制职能剥离出来，成立由地方政府最高领导人直接领导的、独立的“预算编制委员会”，专司预算编制。这既可以保证预算编制与地方经济社会发展战略的一致性，与地方年度发展规划的一致性，保证预算编制的科学合理、客观公平，也可以集中力量研究、学习并采取综合预算、零基预算和滚动预算等先进可行的预算方法，提高预算的准确性、科学性和合理性。
3.2.2审计机构独立于本级政府之外
审查监督财政预算及其执行情况，既是宪法、组织法和预算法赋予各级人大及其常委会的重要职责，也是审计法赋予各级审计机关的重要任务。这样不仅能够解决财政审计中存在的问题，对预算执行实施有效的外部监督，还可把政府在国家经济管理特别是在财政预算管理方面的责任和行为以及公共财政支出的合理f生和有效性列入重点监督范围，增加人大监督的深度和力度。
3.3提高人大预算审查监督的能力
3.3.1创新人大预算审查监督理念
地方人大必须正确认识监督和制约的重要性，走出“监督就是支持”的认识误区。地方人大支持的对象是合法行为，而监督的对象是违法、违规行为，这两种行为具有本质上的不同。为此，地方人大应认真履行宪法赋予的神圣职责，本着对国家与人民负责的态度，大胆行使预算监督权。
3.3.2健全地方人大预算监督机构和人员
(1)优化人大代表结构。加强地方人大预算审查监督，应当进一步优化人大代表的结构，选举一些财经法制观念强、工作经验丰富、政策水平高的专业人员成为人大代表，以提高人大预算审查监督的效率和权威。同时要大力加强人大代表的预算审查监督培训，优化人大代表的知识结构，使之掌握必要的预算审查监督知识，成为预算审查监督的主体。
(2)增加常委会专职成员比例。根据国际代议民主制的一般原则，为更好推进社会主义民主政治、完善权力制衡机制，需要增加常委会专职成员的比例，逐步实现委员专职化。