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2010年申论考试热点问题及对策
2009年10月21日
我国实行的土地公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制，也就是通常所说的国有土地和集体土地两部分，但《土地管理法》第二条第四款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，将集体所有的土地“转变”为国有土地，这就是我国的土地征用制度。土地征用制度建国以来一直是存在的，《土地管理法》只不过是进一步确认了这项制度而已。
土地征用，是指国家或政府为了公共目的依法强制取得他人土地并给以补偿的一种行为。英国法律称之为“强制收买”，法国、德国法律称之为“征收”，日本法律称之为“土地收用”，我国香港法律称为“官地收回”。土地征用制度之所以在各个国家都存在，是因为的确存在着一些基于公共利益，涉及使用非国有土地的项目是政府必须建设的，而这些土地如果要按市场规则去取得，政府要么根本得不到（如果土地所有者不同意出卖的话），要么就要付出高昂的代价，所以基于社会总体利益，各国都建立了土地征用制度，以解决这一问题。
土地征用制度的实质是土地征用权的行使，而土地征用权当然是专属于政府的一项行政权力。土地征用权，是指国家或政府在不需要其他土地所有者同意的情况下，通过一定的补偿，依法把土地用于公共目的的权力。何谓“公共目的”？这是最难解释的概念。界定过宽，会导致征用权的滥用，侵犯有关土地所有者的利益；界定过窄，则会使公共用地难以取得。
我国现行的土地征用制度，是在高度集中的计划经济时代形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但随着社会主义市场经济的建立和发展，这个制度的弊端就日益显现。 首先，《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要”，就可以征用集体所有的土地，其中对“公共利益”的界定不明，实践中演变为几乎任何单位建设都可以征用土地。
市场经济的建立，使投资主体多元化，单一国家投资的建设项目越来越少，更多的是营利性或者包含营利成分的建设项目，很难归入“公共利益”的范畴，但却以“公共利益”为由，沿用国家建设征用土地的做法，这在实践中形成了大量非国家建设动用国家征地权，造成大量土地闲置浪费和落荒，不利于控制建设用地规模和保护耕地，也不利于保护农民利益。同时也衍生出不少“炒地皮”等土地寻租活动，成为滋生腐败的又一块肥沃土壤。
其次，土地征用权分散，实践中县级以上的政府都可以行使征地权，有的地方甚至乡政府和建设单位也行使征地权，这也是征地制度存在的缺陷之一，而这一缺陷与《土地管理法》的有关规定在理论上的缺陷是密切相关的。
《土地管理法》规定，建设征用土地时，由用地单位和被征地单位签订征地协议，经有批准权的人民政府批准后，用地单位取得土地使用权。这一规定，混淆了土地征用和土地使用的法律性质，而且造成了人们一种对土地征用权的错误理解，似乎征地不是国家和集体土地所有者之间的一种行政权力关系，而是建设单位和农民集体所有者之间磋商达成的合同关系，只不过这种合同要经过政府批准这一手续而已。这种法律性质和法律地位上的错位，给实践中建设单位和农民讨价还价之后，再设法活动政府同意，从而形成事实上的“卖地皮”现象提供了体制上可能和便利。城乡结合部的农民为了眼前利益（按人头分钱），不少会乐于如此。就法律关系而言，征用土地的法律后果是发生土地所有权的转移，即土地所有权的主体由农民集体变为国家。然后才是国家将通过征用已取得所有权的土地出让给用地单位，所以，在涉及土地所有权变更的土地征用过程中，应当是由两个所有权主体（国家和农民集体）之间订立征地协议，而不是现行的由用地单位与农民签订协议。
实践中，这种方式客观上纵容了城乡结合部的农民变征地为卖地的现象，宝鸡市的郊区就不乏这种卖地分钱的情况。更有甚者，有些县区的企业主（并非村属集体企业，纯属私营企业或有限公司）投资办厂占用农村集体土地，只要和当地村民委员会签订协议，交了钱就直接使用，签的是“土地征用协议”，但却不经任何一级政府批准，也不办土地所有权变更手续，更谈不上土地出让手续。土地征用、用地者取得土地使用权这些都只靠一纸征地协议就算完事。仅岐山县的一个镇就以这样的简单到极点的方式征用地近百亩，但至今无人问津，更不要说查处、纠正。这不能不说是这种由用地单位与土地所有者签协
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议，以及因此而造成的多头征地弊端带来的恶果。再次，是征地补偿不适应当前的经济条件。《土地管理法》尽管提高了依产值补偿的倍数，但还没有消除征地的低成本性，在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可，但在市场条件下，这样做就缺乏科学依据，增加了补偿的随意性。耕地的常年产量并不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同的投资水平下出现产量差别的真实价值。另外，随着城市经济体制的改革，特别是企业用工制度和城乡户籍制度的改革，作为征地补偿内容之一“农转非”和安排招工的办法，都明显难以为继。土地征用造成的农村劳动力大量闲置和由于征用土地而上岗又下岗回村的土地工没有妥善安置造成新的不稳定因素。
土地征用制度存在的种种问题，核心症结在于如何界定土地征用权的范围和如何进行土地补偿。笔者认为，缩小征地适用范围和依市场地价补偿是征地制度改革的关键。 一、缩小征地范围，法律明确具体列举“公共利益”事项。 我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。“公共利益”的事业首先应当是全民利益且不以赢利为目的事业，而且一般只能由国家投资。台湾、香港以及西方国家，其征地严格限定在“公共利益”上，一些以赢利为目的的土地开发利用，如房地产开发，不在此列。目前我国征地难主要出现在以房地产开发项目上。改革征地制度的第一步就是缩小征地范围，从法律规定上就是严格界定“公共利益”，只能限定在以下几类：（1）国防军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位；（3）能源、交通用地，如油田、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程，如三峡工程、南水北调等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；并且，这些属于公共利益的事项应以列举法在法律条文中规定，防止可能出现的随意解释导致土地征用的滥用。 二、改革征地补偿标准，参考土地的市场价进行补偿。 基本思路是征地补偿标准参照农地价格确定，具体标准不在法律中作硬性规定，由国务院作出具体规定。对于大中型能源、交通、水利等基础设施需要政府征用土地的，可以考虑发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，这样有利于缓解征地时的费用支出，也保障了被征地农民的利益。参考土地的市场价进行补偿，实质上是提高补偿标准，体现公平补偿原则。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价值和相关补助金。土地的市场价值是待征土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格，即一个愿买一个愿卖的价格。在我国目前农村，集体土地具有双重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能，农地所有权的市场价格要体现这双重功能。相关补助金是指因征地搬迁而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地），则还包括建筑物的补偿费。 三、统一征地机构，消除多头征地造成的土地浪费和征地混乱现象。
要杜绝多头征地，首要的措施是规定统一的征地机构，目前体制下可以考虑由地、市一级的土地管理部门与集体土地的所有者签订协议，县一级土地管理部门及用地单位均无权与农民集体签订协议。批准权仍按《土地管理法》规定由国务院和省、自治区、直辖市人民政府行使。土地征用获得国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，土地所有权变更手续办完以后，再由土地管理部门与用地单位签订土地出让合同，将土地出让用地单位。这样既有利于消除多头征地的现象，树立依法征地的严肃性和统一性，也有利于征地补偿标准的相对统一把握。
四、开放集体土地产权市场，作为对非公共目的但又确需使用集体土地的情况的解决之道。
作为发展中国家，我国正在快速城市化的现实，以及中国土地公有制的国情，使得开发性的土地需要（征用范围以外）是一个不可回避的问题，但国家作为唯一的土地一级市场供应者，其所掌握的土地不一定能满足发展的需要，征用之外需要使用集体土地的情况必然存在。但轻易地通过低成本的征地方式就可以取得国有土地使用权，是许多国有建设用地使用者不走城镇集约挖潜而轻易行征地扩张之路的主要原因，也是我国近年耕地保护难度加大，城镇无节制扩张的主要原因，更是我国土地市场常建不活的主要原因。缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件，可以考虑
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建立集体土地产权市场。
集体土地所有权市场，是集体土地所有者与国有土地使用者在符合土地利用规划和用地规划的前提下，依市场原则将集体土地所有权转为国家土地所有权，缴纳出让金并取得国有土地使用权的过程。市场主体有集体土地所有者、国有土地使用者和国家三方，市场客体是集体土地所有权及相继产生的国有土地使用权。在符合土地利用规划、用途转用计划和年度用地计划的情况下，土地使用者要使用农村集体土地，是通过市场原则与集体土地所有者进行谈判，在取得一致意见后，到土地管理部门进行产权变更登记，实现集体土地所有权转移，同时，土地使用者在缴纳土地使用权出让金后取得国有土地使用权。国家除了凭借所有权收取出让金外，还可凭借国家权力征收土地增殖税。在这里，市场供给受到土地利用规划、用途管制及年度用地计划等严格约束，土地所有权价格是市场价格。
集体土地产权市场是整个土地市场的一个重要组成部分，其运行仍只能依靠市场机制，但在管理上，仍离不开法规制约.
三农问题
一、三农定义
三农指农村、农业和农民；而三农问题则特指中国大陆的农村问题、农业问题和农民问题从而产生的社会问题，包括贫富悬殊及流动人口等。
“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于1996年正式提出，自此渐渐被媒体和官方广泛引用；2000年初，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平给朱镕基总理写信提出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”以及出版《我向总理说实话》后，“三农”问题在社会上引起了广泛反响[来源请求]；2001年三农问题的提法写入文件，正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语；中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。
二、三农背景
农民问题：是“三农问题”中的核心问题，表现为农民收入低，增收难，城乡居民贫富差距大，实质表现为农民权利得不到保障。
农村问题：集中表现为农村面貌落后，经济不发达。形象比喻为中国的城市像欧洲，农村像非洲。 农业问题：集中表现为农民种田不赚钱，产业化程度低。
解决三农问题实质：是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。这是一个关系十三亿人口大国的，经济社会国计民生的大问题。
农村劳动力人口大量流向城市，导致农村人丁稀少。根据国家统计局发布的统计公报，2008年中国大陆城镇居民人均可支配收入15800元，农村人均纯收入4700元，二者比例为3.33:1（2006年为3.28:1)；而1985年城镇居民人均工资690元，农村人均纯收入397元，二者差距为1.74:1，20年时间城乡收入差距扩大了85％。
自改革开放以来，农村地区实行的是统分结合的家庭联产承包责任制，并开始推动农村产业化进程。同时中国农业产品开始面对外国农业大国的竞争，单一的家庭生产单位无力进行市场竞争，农民第一次出现了“手里有粮卖不出”的现象。
邓小平南巡讲话后，中国经济开始起飞，与同期中国总体经济的发展相比，第一产业的发展程度远不及第二、第三产业发展。农民认为种田没有足够的收入，因而农村地区开始出现农民进城打工的现象，但城市并没有足够的就业岗位提供，从而形成大量集聚在城内而没有工作的农民工群体。随之而来的就是农村地区生产积极性下降，农业投入开始减少，引发更多的农民进城“找工作”，形成恶性循环。由于农业的发展将直接影响国家经济的正常发展，而农村人口占中国总人口的3/4，他们的总体生活情况是中国总体生活情况的最主要体现。农村的发展将是实现中国共产党提出的“三步走”战略最大的挑战，从而使三农问题成为当前社会中显著的问题。
三、三农问题的衍生影响
由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中，亦同时加剧
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了土地兼并问题，一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生，从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下，三农问题不断扩大成为全国性的社会现象。
四、解决措施
推行农村税费改革。2003年3月，为了减轻农民负担，促进农民收入恢复增长，推进农村经济持续发展和农村社会全面进步，解决制约中国发展的农业生产落后的瓶颈问题，中国政府在原有的于2000年首先在安徽进行的农村税费改革试点的基础上，发出《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》的文件。
国家领导人承诺推出给农民减负具体方案。2004年3月5日，温家宝在全国人大二次会议开幕的时候作政府工作报告中谈到要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收和农业增产，在五年内取消农业税。（附注：世界各国中已很少有国家征收农业税）
推行新农村建设目标。2005年10月11日中共第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了“建设社会主义新农村”目标，其核心内容是发展农业和建设农村，增加政府对农业和农村投入，改善基础设施包括乡村道路建设，强调以工促农、以城带乡，基本建立农村合作医疗制度，巩固九年制义务教育，对农村学生免收杂费。
取消农业税。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，农业税条例自2006年1月1日起废止，中国农民告别有2600年历史的“皇粮国税”。
推出“农民工”维权方案。2006年1月18日国务院第122次常务会议原则上通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。
2005年11月29日至12月1日中共中央经济工作会议，确定2006年总体工作要求中，提出“着重推进社会主义新农村建设”的要求；
2005年12月23日国务院常务会议决定，2006年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区。
五、城乡二元体制改革
加大行政手腕力度，控制农业生产资料的价格，采用新政策保证农民最低收入。解决城市农民工歧视现象，安排适合农民工的工作岗位。向农村地区推行产业化调整，鼓励成立乡镇企业就地解决农民就业问题。推行小城镇化，采用减少农民的数量的方法来解决农民问题。
我国加入世贸后，参与国际竞争，使得三农的矛盾更为突出。解决问题的方法有很多，如加快结构调整，改革传统的农业经营方式，加大中央和省级政府的转移支付力度等。但都无法回避由于农业人口过多而导致的生产能力过剩、商品化需求不足、人均占有资源过少限制收入增长，以及转移支付由于人口基数太大形成的财政压力等。因此，关键在于减少农民，加快农业劳动力向非农产业转移，促使农村人口向城镇集中。以此带动农产品的商品需求，促进结构调整，从增加非农就业和农村人均资源占有量两个方面，提高农民收入，降低中国加入世贸后对农业带来的风险。
六、为何“三农”问题成为关注热点 影响社会稳定
据国家统计局等11个部委抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2—3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员290余人。严重超编的吃饭人头给农民带来了沉重的压力，一部分政府机关背上了沉重的债务，入不敷出，而这种财政状况正是农村滥收费的根源之一。另外，根据国家统计局的报告，农村的基尼系数由1978年的0.2124扩大到0.3361，增幅过快，也远远大于城市的增幅(0.16-0.295)。能否在2010年实现全面建设小康社会的目标，关键是看“三农”问题能否得到很好解决。
“三农”问题不解决，长期来看，不利于社会稳定；从短期来看，不利于国民经济的持续稳定发展。 劳动力过剩，就业压力大.
据测算，中国的土地最多只需要1亿农业劳动力，而目前农村总计有劳动力约5.5亿，以吸收1.2亿计，依旧有近3亿剩余劳动力。以目前的人口增长速度和提供的劳动机会，至少在四十年后，中国还
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