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大力推进城乡建设用地增减挂钩，积极开展农村土地综合整治
为了更好地贯彻落实党的十七届三中全会精神，密切跟踪农村土地管理制度改革进程，我们深入湖北、湖南两省的七市13县开展农村土地综合整治调研，通过召开座谈会、资料收集整理、实地考察、走访调查、案例剖析等方式，归纳提练出当前土地综合整治的主要模式，类比分析各模式的优势和劣势，提出相应的
政策建议。
一、农村土地综合整治模式分析
通过调研，湖北、湖南两省的农村土地综合整治主要有以下四种模式。
（一）政府推动型。系指在地方党委政府的主导下，通过地方党委政府领导蹲挂联系点的方式，充分整合运用行政资源，强力推进以新农村建设为主要内容的农村土地综合整治方式。典型案例——湖南省望城县光明村：该村确定为长沙市市长张剑飞同志的蹲挂联系点后，合理规划，强力推进以新农村建设为主要内容的土地综合整治；突出特色，大力发展乡村农业休闲旅游和生态观光农业。采取“政府引导、部门联动、社会参与、市场运作、农民自主建设”和统筹组织、统筹规划、统筹资金、统筹建设、统筹管护“五个统筹”的农村土地综合整治新模式。通过科学规划、保护环境、培育产业，建成了街坊式的新农居；出现了村容整洁的农村新貌；涌现出一批现代农业生产基地和生态农庄；注册成立了湖南省第一家土地流转经营专业
合作社和光明村农家乐协会。
（二）项目拉动型。系指在地方党委政府的统一领导下，主要依靠土地整理项目资金，捆绑使用相关涉农资金，开展农村田、水、路、林、村土地综合整治。典型案例——湖北省仙洪试验区：基本做法是“各炒一盘菜、共办一桌席”，即：政府主导、部门联动、项目拉动、捆绑涉农资金。具体实施时坚持“六个结合”：一是将土地整理与基本农田建设相结合；二是将土地整理与完善农村基础设施相结合；三是将土地整理与改善农村人居环境、兴地灭螺、实施村庄规划相结合；四是将土地整治与农业产业结构调整相结合；五是公司、基地、农户三结合；六是将建立城乡建设用地统一市场与城乡建设用地增减挂钩相结合。实现了“四个转变”：一是由增加耕地面积向提高耕地质量、完善农业基础设施、改善农业生产条件转变；二是由单一的农田整治向“田、水、路、林、村”综合整治转变；三是由落实占补平衡为主向促进新农村建设和城乡统筹发展转变；四是由国土部门独立整治向已地方政府及其有关职能部门推进农村持续发展的重要抓手和基础平台转变。2008年，区内安排基本农田整治任务30.97万亩，投资4.64亿元；2009年，区内继续安排38万亩基本农田整治任务，投资6亿元；计划用10年的时间，在区内建成100万亩高产标准农田、增加有效耕地3万亩、盘活集体建设用地4500亩。（三）企业主导型。系指在地方党委政府的引导下，充分吸纳企业和民营经济等社会资本融资，以商补农开展农村土地综合整治。典型案例——湖北省钟祥市彭墩村：采取“社会融资企业先行，政府跟进强力帮扶；创新土地承包经营权流转机制，壮大村级集体经济组织实力；实施高产农田项目建设，培育养殖、高产农业、精品蔬菜三大特色产业基地”的做法，创新了“村企共建、土地存贷、以资源换发展”的土地综合整治成功经验，收到了良好效果。整理出高产农田基地6000亩，精品蔬菜基地2000亩；新增耕地2000余亩；就近安置富余农村劳动力近200个；2007年人均收入6500元，
2008年人均收入过万元，2009年人均收入近2万元。
（四）村民自建型。系指在地方党委政府的积极推动下，通过村民自治组织筹资，自主开展以新农村建设为主要内容的农村土地综合整治。典型案例——湖北省浠水县枣茨岭村：基本做法：摸清家底、因地制宜；规划引领、村规民约管控；干部带头、群众响应；自筹资金、美化家园。该村广大干部群众心往一处想，劲往一处使，不等、不靠，依靠自身的力量，筹集资金，义务投工投劳。具体实施：一是全面清理农村建房用地；二是制定农民建房用地村规民约；三是编制村庄土地利用总体规划和村庄建设规划；四是农民自筹资金开展新农村建设。探索建立了村民自建型的土地综合整治“五坚持”模式：坚持示范带动与项目扶持
相结合；坚持发展产业与农民增收相结合；坚持整村推进扶贫与新农村建设相结合；坚持建设新村庄与培
育新农民相结合；坚持基层组织建设与民主管理相结合。
二、农村土地综合整治模式类比分析
（一）政府推动型利弊分析。优势：一是政治环境优越；二是自然经济条件好；三是资金保障程度高；四是措施得当监管得力；五是工程质量高。劣势：优厚的前置条件多，大面积地推广仿效不现实，只能作为
样板学习其设计、施工和管护理念。
（二）项目拉动型利弊分析。优势：一是土地整理潜力大；二是耕地整理资金有较好的保障；三是村民积
极性高。劣势：一是难以全面推行；二是土地综合整治资金不足；三是后期管护困难。
（三）企业主导型利弊分析。优势：一是项目建设精细；二是资金使用合理；三是后期管护得力；四是村
民自觉自愿。劣势：一是企业参与程度低；二是有可能虎头蛇尾；三是后顾之忧较多。
（四）村民自建型利弊分析。优势：一是村级基层组织威信高、战斗力强、号召力大；二是村民整体素质较高、纪律性强、有较高的集体主义精神；三是群众参与度高，项目建设精细、实用；四是资金使用得当，资金使用监管得力；五是后期管护能够落到实处，并能责任到户、到人；六是没有前置优厚条件的限制，宜于大面积推广。劣势：一是农民意愿难以高度统一，很难建成样板工程；二是资金十分有限，只能建成
初级水平的新农村。
三、农村土地综合整治的意见和建议
当前，不同利益集团对土地整理的反映不一，总体上是“地方政府支持、当地群众拥护、社会参与度不高、基层国土部门苦恼”。调研中我们了解到，农村土地综合整治存在以下几个方面的主要问题：一是资金短缺，尤其是村庄整治；二规划引导乏力，群众不知情、未参与，导致不理解、不支持、不配合；三是后期管护困难，缺资金、无制度保障；四是基层的一些土地整理一线管理人员工作任务重、思想压力大，产生了消
极厌战情绪。
（一）调整政策，切实解决村庄整治资金短缺瓶颈。整合叠加增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转这三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，形成合力，充分发挥项目整合、资金融合、部门联动、综合整治的整装优势。土地整治项目资金负责“田、水、路、林”整理；增减挂钩和集体建设用地流转收益及其他涉农资金负责村庄整治；地方政府扶持资金、吸纳社会融资、当地村民自筹是农村土地综合整治的必
要补充。
（二）在农村土地综合整治地区大力推进城乡建设用地增减挂钩。党的十七届三中全会后，中央将新农村建设放在突出位置长抓不懈；最近一个时期，中央反复强调，要把稳步推进城镇化作为后金融危机时期我国结构调整的依托和拓展发展空间的方向。当前，各地推进城镇化和新农村建设的热情很高，但是，城市缺地、农村缺钱严重制约着城镇化进程和新农村建设步伐。减少农村建设用地是大势所趋，将减少的农村建设用地用于城镇建设发展也是人心所向，城乡建设用地增减挂钩顺势而为。增减挂钩是减少农村建设用地的重要途径，也是解决城市缺地、农村缺钱矛盾的一剂良方。开展挂钩试点工作，有利于统筹城乡发展，支持新农村建设；有利于合理配置土地资源，促进耕地保护和土地节约集约利用；有利于“工业反哺农业、城市反哺农村”，加速城镇化进程；有利于解决“三农”问题，壮大村级集体经济；有利于缩小城乡差别，维
护社会稳定。
（三）充分发挥土地综合整治规划引导作用。土地综合整治是一项系统工程，必须首先编制农村土地综合整治规划和村庄建设规划，在充分尊重农民意愿的情况下，用规划正确引导村民集中建房，合理规划农村基础设施建设，科学布局农村产业结构，开展田、水、路、林、村综合整治，积极推进农业产业化、农耕
机械化、村庄集并化、生活城镇化、管理民主化。
（四）因地制宜，正确选择土地综合整治模式。通过四种土地综合整治模式的案例剖析和类比分析，四种
模式各有利弊，应当因地制宜、取长补短、综合运用、差别化运作。
（五）加强农村土地综合整治后期管护制度建设。一是建立土地综合整治后新增耕地及其他农用地的分配制度，同时建立与之配套的农村土地调整制度；二是建立健全农村土地综合整治后期管护长效机制，明确责任主体、受益主体；贯彻“以用促养、用养结合，谁受益谁养护”方针；指定专人专户对农田基本建设设施进行后期管护，同时安排必要的后期管护专项资金或对受益主体收取使用费用于后期管护；三是建立农田基本建设设施后期管护奖惩制度，对后期管护有功人员，每年给予一定的物质奖励和精神奖励，对蓄意
破坏农田基本建设设施的给予严惩。