发布时间 : 星期六 文章政府与社会资本合作(PPP)案例分析更新完毕开始阅读
个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性;问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。
(6)不可抗力风险
是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。例如湖南某电厂于上世纪90年代中期由原国家计委批准立项，西方某跨国能源投资公司为中标人，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议，项目前期进展良好。但此时某些西方大国（包括中标公司所在国）轰炸我驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变，使得投标人在国际上或中国的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务，省政府按照特许权协议规定收回了项目并没收了中标人的投标保函，之后也没有再重新招标，从而导致了外商在本项目的彻底失败。在江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判中，也因遇到非典中断了项目公司和政府的谈判。
(7)融资风险
是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。在湖南某电厂的项目中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。
(8)市场收益不足风险
是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。另外京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。
(9)项目唯一性风险
是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。如杭州
湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。该项目中，投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。
(10)配套设备服务提供风险
指项目相关的基础设施不到位引发的风险。在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科（代表市国资委持有国有资产的产权）。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。
(11)市场需求变化风险
是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。例如山东中华发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题，1998年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价;而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营;第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，价差由山东电力集团自己掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。
(12)收费变更风险
是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。例如，由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁。
(13)腐败风险
主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直
接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。例如由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50元/吨，而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40元/吨。到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50%，投资回报率也降至14%。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”。 8.推进PPP项目落地的建议
（1）完善相应法律法规
ＰＰＰ项目需要相关法律法规的支撑，没有基本的法律支持，ＰＰＰ项目就不能真正名正言顺，就会存在诸多法律风险会让很多ＰＰＰ项目的潜在投资者对项目望而却步。并且由于ＰＰＰ的长期性、复杂性，参与方众多，利益关系复杂，也需要相关法律对各主体的权利义务关系进行明确，从而使得项目参与者都能各司其职，有法可依，依法办事，保证项目的顺利实施运行。因此，完善相应的法律法规非常重要。
（2）设立专口PPP协调机构
国内外经验表明，设立省级层面的PPP协调机构对于促进PPP的健康发展具有重要的作用。首先对于跨区域的PPP项目，涉及到投资者与不同地区的政府之间的沟通，其次，PPP项目实施过程中也涉及到在政府不同行业主管部口之间的沟通，若采取一事一议的形式设立临时工作小组，不能够给杜会资本方提供信也，若由投资者自行与各部口进行沟通，则会增加协调成本和项目造价。
目前，全国推广PPP组织结构基本上采巧两种模式，一种模式以发改部门作为PPP工作的牵头单位，全面负责项目的推进及落实。另一种模式是由财政部门牵头PPP相关工作，全面落实PPP模式的推广及政策制定，并负责财力评估和资金投入等涉及财政职责职能工作。
不管采用哪种组织机构模式，设立专一的协调机构，建立政府与社会资本方的沟通平台，承担协调和管理省级PPP项目立项、评估、筛选、招投标、监管、统计、经验总结、制定实施指南、和示范合同等功能。一是能快速而有效的推进我省PPP模式项目建设和运营；二是能节约政府成本和提高效率；三是便于项目监督、管理。
（3）完善PPP 项目发起程序
一方面，对政府投资项目，首先进行PPP适宜性论证，论证通过的项目将采
取PPP 模式实施，论证不通过的项目再由其他方式实施。另一方面，鼓励社会资本发起项目，给予发起单位优先参与权，对发起单位的前期投入给予适当补助。
（4）将PPP 工作与简政放权相结合，简化项目审查流程
建议对拟采用PPP 模式实施的项目简化审核程序，横向上，可多部门联合审查、与其他审核流程合并同类项；纵向上，对同一项内容不做重复性审查、减少审查环节。一是将项目立项与PPP 发起两个审核程序进行合并，在项目建议书批复中即明确是否采用PPP 模式实施，或在PPP 项目发起审核中纳入立项功能，认为已发起的项目即为已获得立项的项目；二是将项目可行性评估与PPP 实施方案可行性评估进行合并，将项目可行性研究与PPP 实施方案编制进行合并，在可行性研究中纳入PPP 实施方案内容；三是将项目规划条件审查、土地使用审查与PPP 实施方案评估合并，在评估过程中邀请规划、国土部门参加并出具意见，PPP 实施方案通过评估的项目即视同通过了规划、土地审查。
（5）将PPP 工作纳入供给侧改革范畴
从基础设施和公共服务供给角度看，PPP 是一种供给模式。通过PPP 模式，转变基础设施和公共服务单一由政府提供的模式，改为由社会资本提供，或政府与社会资本合作提供；提高公共服务质量和效率；转变政府职能，由公共服务的提供者变为监督者。我国正在推动供给侧改革，基础设施和公共服务供给侧改革是其中的重要方面，PPP 就是其重要抓手。将PPP 工作纳入供给侧改革范畴，有利于转变政府、实施机构对PPP 模式的认识
（6）将PPP 工作与事业单位、国企改革相结合
基础设施建设长期由融资平台公司承担，公共服务长期由事业单位和国有企业提供。这种模式，在近期表现出一定的局限性，如国有企业形成行业垄断、事业单位财政负担重、效率低，尤其是平台公司高杠杆、高债务的运作模式使得地方政府背负着较大的债务，近期查处的贪腐案件也多与城建系统有关。事业单位和国有企业改革已成为全面深化改革的重要内容。改革，就是调整利益关系，打破固化的利益格局。将基础设施、公共服务市场开放，允许各类投资主体进行投资、建设、运营。同时，具有经营收入的事业单位，可改制为企业，参与市场竞争，以提高效率、减轻财政负担。国有企业以股权结构调整为核心进行改革。平台公司剥离政府融资功能。运用PPP 模式，通过各类型投资主体间持股、参股的方式组建项目公司参与基础设施和公共服务项目，在合营项目公司的基础上摸索国企股份制改革经验，逐步实现国企改革。
（7）引入具有运营优势的社会资本
单纯引入施工企业或资本投资，而缺少运营企业的参与，项目难以成功。不同公共产品和服务项目的投资运营成功的核心壁垒具有一定的差异，这也决定了引入具有关键性互补优势的社会资本对于项目整体运营风险的降低有着很重要的作用。比如：交通类基础设施固定资产投资规模大，资金实力和项目管理能力更为重要；机电类项目对于核心设备及其后期维护的要求更高，设备商的参与非
常关键；教育、医院等服务类项目对于运营能力的要求比较高，引入运营能力较强的合作方比较关键。
（8）拓宽ＰＰＰ项目融资渠道
随着融资平台剥离政府融资功能，在PPP模式下，政府资金作为小部分资本金投入，来源为政府专项转移资金和PPP融资支持资金。政府资金的支持主要体现在两个阶段，一是开发准备阶段，提供备用的垫付费用等资金支持；二是在项目融资过程中，对项目増信、从而降低融资成本。总体说来，政府对项目不具有偿债责任，但需要对收益不足弥补成本的项目财政补贴。而社会资本的作用主要体现在两个阶段，一是项目建设阶段，政府鼓励金融机构为示范项目提供融资、保险等金融业务；二是运营阶段，社会资金可通过优先股形式参股PPP项目公司，也可能通过发行企业债、资产证券化模式筹集资金。因此，政府加强金融机构信心，拓宽PPP融资渠道是PPP项目落地的关键步骤。
（9）建立公平合理的风险分担机制
在风险的分担方面，对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门的控制力强于民营机构，应由政府部门提供担保。融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，而且与其收益相关，应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没有控制能力，所以应由各利益相关方通过设计有关机制（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担。
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郭上. 北京地铁四号线PPP模式案例分析[J]. 中国财政, 2014(9):32-33.