发布时间 : 星期日 文章政府与社会资本合作(PPP)案例分析更新完毕开始阅读
有重要意义。在基础设施及公共服务领域通过PPP机制引进民间资本、吸引社会资金参与供给，一方面可以减轻政府财政压力，在更好发挥其作用的同时，使社会公众得到更高质量的公共工程和公共服务的有效供给；另一方面将为日益壮大的民间资本、社会资金创造市场发展空间，使市场主体在市场体系中更好地发挥其优势和创造力。
党的十八届三中全会提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后，在财政部《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中，中国官方首次使用了ＰＰＰ的概念，明确要“推广运用ＰＰＰ模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。自此，从中央到地方，各级政府政策频发、项目频出。
PPP背后隐含的公私合作理念在中国早已有之，最早可追溯到1906年6月开工的新宁铁路。作为中国第一条民办铁路，它从筹备、设计、修建、经营到管理都是由新宁铁路公司完成，其建造经费完全由陈宜禧等人从民众及华侨手中筹得，主要收入来源于客运。同时，它也得到了官方的支持，甚至被赐予尚方宝剑来宣示官与民、公与私之间的“合作”关系。由此可见，新宁铁路的修建已基本具备了ＰＰＰ的四个要点，可以看作是ＰＰＰ在中国的发端。
（1）中央层面
2015年1月，李克强总理在达沃斯世界经济论坛上的特别致辞中，提出了“双引擎”概念——培育打造新引擎、改造升级传统引擎。他指出，再传统公共产品和公共服务供给领域，政府需要改造引擎，不再唱“独角戏”，而是采取和社会资本合作方式，缓解资金压力，放大投资效应。由此可以看到，PPP 模式被赋予了重要意义。
在制定 PPP 指导政策方面，中央政府正在积极探索。中央政府付出了巨大的努力，然而中央政府的探索并不是一帆风顺，也存在不少突出问题。其中，最大问题是没有一个明确的牵头部门，从上介绍的理论支持和具体指导政策就可以看出，财政部和国家发改委政策并行，彼此争夺话语权。以财政部和发改委各自就PPP 发布指导文件为标志，两部门各自搞了一套 PPP 体系。就财政部和发改委的文件和相关动作看，两部门在推进 PPP 方面有交叉，也各有侧重。财政部更多与住建部合作，推进 PPP 的主要领域是重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供电、供暖、供气、污水处理和垃圾处理、棚户区改造、保障安置房、地下综合管廊、市政交通、养老服务和医疗设施等，重点是对存量项目进行 PPP改造，以化解政府债务负担。发改委提出的 PPP 模式适用范围，除了包括上述公共服务、基础设施类项目，还包括水利、资源环境和生态保护等项目；同时，发改委侧重于新项目，明确“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP 模式建设。”除发布指导性文件以及操作性规范之外，财政部专门成立了 PPP 中心，组织开展PPP培训班和国际研讨会。国家发改委则牵头制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，2015 年 4 月该
办法已经国务院常务会议审议通过，2015 年 6 月 1 日开始正式实施。
（2）地方层面
鉴于 PPP 由来已久，在中央释放出鼓励 PPP 的信号之后，有的地方政府就开始积极行动。例如，在财政部和发改委发布文件之前，2014年7月22日，重庆市委常委会就审议通过《关于PPP投融资模式改革的工作方案》；8 月 7 日，重庆市开展 PPP 模式战略合作项目集中签约，涉及轨道交通、市政基础设施、土地整治等10个项目，投资总额1000亿元。以此为标志，重庆市在 31 省区市中第一个将 PPP 投融资模式改革推进到实施阶段。
此后，特别是财政部和发改委分别就 PPP 发文之后，地方政府正在积极推出PPP 项目。到目前为止，约有一半的省级政府公布了 PPP 项目，包括北京、重庆、江苏、福建、安徽、吉林、湖南、四川、河南、浙江、江西、辽宁、贵州等，而广东、山东等近半省份尚未公布 PPP 项目。各地的工作进展差别很大，北京市2013 年以来已公布了第四批 PPP 项目，而一些省份目前仍停留在各市县上报项目的阶段。除省级政府外，一些省会城市、计划单列市、地级市和县也公布了各2.3.1 中央层面中央政府在推行 PPP 方面，主要起到了两方面作用：一是统一思想，提供理论支持；二是出台政策，进行具体指导。
在统一思想方面，中共十八大提出全面深化市场化改革，为社会资本投资领域的拓展奠定了思想基础。2014 年 9 月，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》【财金[2014]76 号】和 2014 年 12 月，国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资[2014]2724 号】是财政部和国家发改委分别发出的 PPP 项目总动员，确立了 PPP的方向，是框架性的理论支持文件。
在具体指导方面，2014 年 11 月，财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》【财金〔2014〕113 号】和 2014 年 12 月，国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014 年版）》是财政部和国家发改委分别发出的 PPP 项目实操指南，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面做具体规定。对合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等做出详细指导，属于实时性、可操作性文件。
从缓解地方政府债务压力角度来说，2014 年 9 月 21 日国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，俗称 43 号文。一方面，43 号文明确规定融资平台不得新增政府债务，从而剥离融资平台的融资职能，；另一方面，43 号文明确提出推广使用 PPP 模式，鼓励社会资本参与城市基础设施建设等公益性事业的投资和运营，以此替换政府的建设资金来源。自的 PPP 项目。省级和市县政府公布的 PPP 项目，并不相同，各级政府都按情况确定自己希望推进的 PPP 项目。例如，2014 年 12 月 22 日，湖南省发布了 30 个总投资额为 583 亿元的 PPP示范项目，与此同期长沙县政府一次推出 21 个总投资额约为
408 亿元的 PPP 示范项目。
各省市地区的 PPP 项目签约暨推介会开展的如火如荼。推介会一般都会邀请来自国际金融组织的官员和专家，意向投资企业代表、第三方咨询专家和各类金融机构代表等。在推介会上，各省市县政府代表、项目拟投资企业代表会在现场签署项目框架协议。主要涉及领域包括供水、供电、供暖、污水处理和垃圾处理、市政道路、轨道交通、医疗养老、文体场馆等与群众生产生活密切相关的领域。地方政府通过建立政府引导投资基金、加大相关财政专项资金补贴、鼓励金融机构参与、政府发债支持、做好财政预算支出和依法落实税收优惠政策等六个举措，为地方全面推广运用 PPP 模式奠定坚实基础。
据不完全统计，截止 2015 年 4 月中旬已公布的 PPP 项目计划总投资已超过2.9 万亿元。当然，这些项目中，有存量项目，也有新项目。目前，不少地方正在酝酿推出 PPP 项目，而且已推出 PPP 项目的地方还可能公布新的 PPP 项目。事实上，所谓 PPP 项目，很大程度上就是相关领域的招商引资计划。预计年内，地方政府推出的 PPP 项目总投资将超过 5 万亿元。另外，根据国务院研究发展中心的测算，到 2020 年，与城镇化相关的融资需求约为 42 万亿元。由于 43 号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的限制，未来地方政府性债务主要由专项政府债、一般政府债和 PPP 企业债构成。可见，应对未来城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。
4.PPP的基本操作流程与核心要件（分别为国家发改委与财政部的不同做法）
PPP，全称Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作。狭义PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），引入社会资本，共同设计开发、共同承担风险、全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。
财政部和国家发改委是PPP模式的主推者，但两大部委分工不明晰。7月份国务院常务会议厘清了相关部门在PPP领域分工职责后，近期两份文件披露，PPP主推两部门财政部和国家发改委分工逐渐清晰。第一份文件是10月12日，财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(下称《公共服务领域PPP工作通知》)，旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。第二份文件是国家发改委8月底披露的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(下称《基础设施PPP工作通知》)，主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。
公共服务领域PPP工作通知》明确，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。
《基础设施PPP工作通知》则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单，涵盖上述七大领域、百余个项目。
目前两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。