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究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔多等。
行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。
3、新公共行政学时期
新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是相对于传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。代表人物有马诺力、沃尔多、弗雷德里克森等。
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。
4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。
新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。
5、新公共服务时期
2000年，美国学者登哈特夫妇发表了论文《新公共服务：服务而非掌舵》，提出了既有别于新公共行政，又有别于新公共管理的新的公共行政理论。2003年，登哈特将论文扩展成书，对新公共行政的理论进行全面系统的阐述。
新公共服务的理论基础主要有四个：即民主的公民权论、社区和公民社会的模型、组织的人本主义和新公共行政以及后现代公共行政。
新公共服务理论主张服务公民，而非顾客；追求公共利益；重视公民权而不是公民资格；战略思考，民主行动；服务而非掌舵；重视人，而非仅仅是效率。
（五）公共行政学的含义
公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
（六）公共行政学的特点
1、公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科； 2、公共行政学是应用性的学科； 3、公共行政学是政治性较强的学科； 4、公共行政学研究的广泛性； 5、公共行政学的发展性。
（七）公共行政学的研究对象
1、公共行政学研究政府能够管什么。这是指行政环境。 2、公共行政学研究政府应该管什么。这是指政府职能。
3、公共行政学研究政府管理由谁来管。这是指政府管理的主体是谁。即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。
4、公共行政学研究政府管理怎么管。首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。
5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。 （八）公共行政学的研究取向
1、管理取向，也就是企业管理取向。它可以分为传统管理取向和新公共管理取向； 2、政治取向；
3、法律取向。法律研究取向的产生有三个源头：其一是行政法；其二是公共行政司法化的发展；其三是宪法。
二、基本概念：
广义公共组织 公共行政学
第二章 行政环境
一、基本理论：
（一）公共行政环境的含义
公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境，一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。
（二）行政环境的特点
1、复杂性；2、约束性；3、特殊性；4、不稳定性。
（三）公共行政环境的特殊性主要表现在哪些方面？
1、公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。各种公共行政环境之间有自然地理、政治制度、经济制度、意识形态、文化传统、宗教信仰和风俗习惯的差别。就是在同一种政治制度、经济制度和文化传统的前提下，公共行政环境也有区别。
2、这种特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。这些差别主要表现在自然地理、经济发展水平、人文素质、宗教信仰、风俗习惯、行政效率高低等方面。
（四）行政环境的作用
公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互关系上。它们之间的关系是互相适应、互相作用的关系，具体表现在：
1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。
2、公共行政必须适应公共行政环境。
3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。 4、公共行政对公共行政环境也有反作用。 （五）公共行政生态学
对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。1936年他发表了《美国社会与公共行政》，提出了公共行政与公共行政环境之间的关系问题。1947年他发表了《政府生态学》，更加强调公共行政环境对公共管理的作用。但作为一门新学科并没有形成。
1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》，1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。
（六）里格斯公共行政的三种模式及其主要特点
里格斯将公共行政分为三种模式：一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。
（七）一般行政环境与公共行政
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。 1、自然地理环境与公共行政
自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然状况包括地形、土壤、山林、水系、气候、矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源。
2、政治环境与公共行政
一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境决定并制约公共行政。
3、经济环境与公共行政
经济环境对公共行政有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质、目标和原则。
4、文化环境与公共行政
文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。有什么样的文化环境就塑造出什么样的公共行政。
以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的重要内容。 5、国际环境与公共行政
国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。现在公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。国家环境对公共行政的影响有时也是决定性的。
（八）具体行政环境与公共行政
1、具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
2、组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。 二、基本概念：
公共行政环境 具体环境 组织文化
第三章 政府职能
基本理论：
1、政府职能的含义
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。这也是政府职能要解决的主要问题。
2、政府职能的特点
（1）政府职能普遍性的特点；（2）政府职能的强制性特点；（3）政府职能的系统性特点；（4）政府职能的不可替代性的特点；（5）政府职能的服务性特点。
3、政府职能的类型
政府职能的类型可以分为政府基本职能和政府运行职能。 4、政府的基本职能
政府的基本职能可以分为政治职能；经济职能；文化职能；社会职能。 5、市场失效的含义
市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
6、市场失效的主要表现
（1）外部性问题；（2）市场垄断和专制价格；（3）公共物品的提供；（4）无知和非理性；（5）不平等问题。
7、政府失效的主要表现
（1）政府成本过高；（2）政府的低效率；（3）资源配置的低效率；（4）寻租；（5）造成另一种不公平。
8、政府干预应遵循的原则
（1）政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替； （2）政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围；