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俄罗斯的中央—地方关系——地方选举带来
的变化
宋锦海
? 2013-02-27 17:29:36 来源：《欧洲》1998年第4期
内容提要：中央—地方关系在俄罗斯政治经济生活中占有极其重要的地位，但长期以来统治集团对这个问题的认识存在不同程度的偏差。苏联解体从根本上来说未能解决此问题。中央—地方关系的发展变化依然是俄整个国内政治经济发展过程中起特殊作用的重要因素。近年来的地方选举则把这方面存在的问题暴露得更加充分，这为深入探索俄中央—地方关系，俄向新的联邦制国家过渡过程中已经或将出现哪些重大问题提供了必要的依据。
宋锦海：1942年11月生，现为中国社科院东欧中亚所科研处长，副研究员。
通讯地址：北京张自忠路3号东院(100007)
中央—地方关系问题在前苏联时期就是国内政治生活中的一个突出问题。在苏联解体后的俄罗斯联邦，解决这个问题的迫切性丝毫没有减弱。建立真正的联邦制是俄罗斯改革的主要方面之一，联邦主体行政长官的选举是俄罗斯进行这方面改革的一个重要举措。在此前后，中央—地方关系发生什么样的变化，是决定俄罗斯政局今后发展变化的一项重要内容。
一、地方选举前中央—地方关系的基本势态
根据宪法规定，俄罗斯联邦包括21个共和国、49个州、6个边疆区、1个自治州、10个自治区和2个直辖市，一共是89个单位，统称为联邦主体，加上在莫斯科的联 邦中央，总共是90个单位。它们各自有着许多不同的特点。在学
术界，有些地区被统称为“总统地区”，因为在那里执掌政权的，不是普通的地方行政长官，而是共和国的总统，这是根据民族特征设立的各个共和国；也有些地区被称之为“部门地区”，强调的是某一个经济部门对当地的经济起主导作用，因而对那里的政治生活也有着举足轻重的影响，例如重工业基地斯维尔德洛夫斯克州，以产石油、天然气而著称的秋明州，作为俄罗斯政治和金融中心的莫斯科市，等等。再有一种区分的办法，是以各个地区与联邦中央关系的亲疏为标准，这 样大体上可分为以下五个不同的中央—地方关系模式：
1、中央的影响在地方上占压倒优势，中央可以直接下达指令和做出决定，无需事先和地方当局协商。一般来说，当一个地区的政权问题还没有彻底解决或者地区的当权派团结不起来时，就会出现这种情况。
2、中央对地方上涉及重大战略的问题有影响，地方主体的行动要适应中央的战略需要，中央则一方面有可能保持对地区政权的影响，另一方面又不触动纯粹的地区利益。
3、中央与地方利益共存，即地方上已经在一些领域里和在一定限度内触及到了中央的利益，但双方对各自的责任领域有明确分工，靠一定的政治条约维持，不致发生冲突。
4、中央与地方之间已经建立起相互配合的合作关系，其基础是双方有相互吻合或相互补充、没有冲突的利益。中央的影响主要通过双方合作和依仗互有需要的关系来实现。
5、中央无暇顾及或受排斥。前者可能是由于中央的利益没有明显表露(例如由于某个地区处于边陲而不受重视)；后者则是由于地方政权的实力太强，除发
生内部局势动荡或出现中央不得不插手的非常情况外，中央无法对其内部事务进行干预。
在苏联解体后的俄罗斯联邦，任何地方，无论是属于何种模式或者有若干模式不同程度的结合，中央和地方关系都有以下基本的共同特点：
一、每个联邦主体都认为真理在自己手里，彼此都有不同程度的不满。这中间既包括对现状的不满，也包括对自己在联盟中的地位的不满，但最大的不满意又多是针对中央的。苏联解体之后，这些不满都已经公开化了。
二、联邦中央和各个联邦主体都认为需要完善和发展联邦关系，但是应该怎么做，可以说大多数问题都还未得到令人满意的解决，甚至还没有形成起码的共识。
三、联邦中央和联邦主体的职能划分，虽然已经有了不少法律条文加以限定，但仍十分混乱，因此行动上仍然存在着很大的盲目性。特别是由于实际上无论中央还是地方，在不同程度上都还没有摆脱集权主义的惯性，联邦中央对放权存在种种顾虑，而几乎每一个联邦主体也都想一下子把所有问题全管起来，全然像一个完全独立的国家。这种情况在民族共和国表现得尤为突出。
这种状况的形成有着多方面的原因。首先是长期起作用的历史、地域、社会性因素的影响。俄罗斯在历史上就是一个各地居民自我社会组织意识薄弱的国家，在俄罗斯族居民聚集地区表现尤甚，哥萨克的自治传统只能说是一种例外。俄罗斯社会的这个特点，决定了实现地方自治会遇到 种种难以想象的困难。俄罗斯幅员辽阔、地区差异大和长期以来政权体制保持了严格的集中性，各地都对中央负责，地区之间的横向联系却十分脆弱，也给国家建设增添了新的复杂性。俄罗斯国家制度的根本变革是在社会舆论和情绪对政党表现出极度反感的背景
下发生的，因此缺乏通过政党机制形成统一的意识形态和执政方针并把这一切变成实际政策的过程。
其次是多民族特点的制约。苏联的解体并没有改变俄罗斯联邦多民族构成的基本特点。联邦关系往往由于需要考虑民族特征而出现失衡，致使共和国享有各种优 越条件，经常会出现顾此失彼的情况。发展保障联邦主体独立性和俄罗斯国家完整两方面和谐结合的联邦关系，发展各民族的文化、语言和加强俄罗斯人的精神共性，支持生活在独联体国家和波罗的海国家的同胞以及发展他们与俄罗斯的联系，在一段相当长的时期内，一直将是联邦体制需要解决但又彼此存在一定矛盾的关键性任务。各族人民要求自决和俄罗斯社会一体化的客观过程，俄联邦主体的独立性越来越强和公民要求加强全俄罗斯的国家制度建设，贯彻统一的经济政治改革政策和各个地区由于历史和经济文化特点决定的不同社会经济条件，保持和发展民族文化独 特性和忠于俄罗斯各个民族的精神共性——这一切都是俄罗斯在过渡时期面临的相互联系并又相互会产生一定冲撞的社会发展趋势，它们都在直接影响着民族关系和中央—地方关系的发展。
再者是社会混乱和过时思维的消极作用。现在要在众多的利益发生对抗和思想上发生极度混乱的严重形势下寻找出路。至于过时思维，主要是指存在一些需要克服的思维方式。怎样正确理解“统一的和不可分割的”的口号就是一例。应该肯定的是，它在当年对俄罗斯建成一个强大的国家曾起了促进作用，但同时又是造成它内部柔弱和各种不公正现象的一个因素。结果是，在新的历史条件下，联邦主体的自主权限的大小和联邦政权对联邦主体的干预程度变成了一个突出的政治问题，成为中央与共和国以及某些地区之间关系发生矛盾的焦点。
二、地方选举带来的忧虑和疑惑