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新《中华人民共和国义务教育法》解读
作者：吴又存 高 虹
一? 新《中华人民共和国义务教育法》出台的时代背景
1986年4月12日,六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》,以国家立法的形式正式确立我国实施九年义务教育?客观而言,义务教育法颁布以来,我国义务教育发展实现了历史性的跨越,已经基本普及九年制义务教育,政府为主的经费渠道趋于明确,全民族素质有了较大的提高?但也暴露出不少问题:农村义务教育经费投入严重不足,一些孩子因贫失学让人心酸;城市教育资源分配失衡,“择校”成为许多家长的梦魇;“分数至上?考试至上”的社会风气让无数孩子远离快乐;乱收费现象严重,个别学校和老师频频把敛财黑手伸向孩子;“上学难,上学贵”已为人民群众普遍所关注……随着经济?社会的快速发展,出现了一些新的情况和问题,党和国家对教育的发展也提出了新的要求?因此,有必要对现行中华人民共和国义务教育法进行修改?完善?
据了解,当前我国义务教育阶段的在校中小学学生近1.8亿人?义务教育可以说是涉及人群最广,受益人群最多的社会公共事业,其实施程度和教育质量如何,不仅关乎个人的发展,更关系到全体公民素质和民族的未来?正因为如此,如何修改义务教育法,使我国实施义务教育的整体水平不断提升,一直为人大代表和政协委员所关注?仅2003年就有1000多名全国人大代表提交有关修订义务教育法的议案?在十届全国人大一次会议上,376名全国人大代表联名提交了修改义务教育法的议案,成为到目前为止,十届人代会上代表联名最多的议案之一?全国人大常委会委员?教科文卫委员会主任委员朱丽兰感慨地说,义务教育法的修改也是她感受民主氛围最浓的一次修法?
2006年1月4日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过《中华人民共和国义务教育法(修订新的中华人民共和国义务教育法)》?6月29日,十届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》?新修订的《中华人民共和国义务教育法》,以农村义务教育经费投入保障机制为核心内容,强调政府应当承担的出资义务,旨在保障农村贫困地区孩子享受九年免费义务教育?这部法律将于2006年9月1日起正式施行?这是现行《中华人民共和国义务教育法》自1986年颁布以来的一次重大修改,进一步明确了义务教育的公益性,统一性和义务性?将令近1.8亿义务教育阶段的在校学生受益?
二? 新《中华人民共和国义务教育法》修改的主要内容
新《中华人民共和国义务教育法》(以下简称新《义务教育法》)的“横空出世”,是我国义务教育发展中具有里程碑意义的一件大事?新《义务教育法》共分为:总则?学生?学校?教师?教育教学?经费保障?法律责任及附则等8章,63条?这次修改的主要内容包括以下几方面:
1.保障义务教育经费,要求制定适应义务教育基本需求的有关经费标准,中央和地方各级政府根据职责共同负担义务教育经费并负责落实? 2.实施素质教育,规范教学内容,严格课程管理,将德?智?体?美有机统一在教育教学活动中,培养学生的独立思考和创新能力?
3.合理配置义务教育资源,经费投入要向农村学校和城市薄弱学校倾斜,引导和鼓励高校毕业生和教师从事义务教育工作,特别是到农村任教,采取措施促进学校均衡发展?
4.加强学校管理,保障学校安全,规范学校收费;加强教师培养和管理,提高教师思想道德和教学业务水平,改善其工作和生活条件,提高义务教育阶段教师的地位与待遇;减少教科书种类,提高教科书质量,降低教科书成本,防止利用教科书非法牟利?
以义务教育法的重新修订为标志,我国的义务教育将迈进一个历史新阶段?与执行多年的《义务教育法》相比,新的《义务教育法》究竟“新”在什么地方? 新《义务教育法》由原来《义务教育法》的18条增至63条?新增内容基本涉及社会普遍关注的重点?难点问题,包括贯彻国家教育方针和提高教育质量问题,义务教育的公平公正和均衡发展问题,家庭贫困学生,进城务工农民子女,残疾儿童平等受教育权问题,以及课程和教科书问题等?新《义务教育法》有三大变化:一是中央和省市财政首次联合加大经费投入,首次强调了政府在义务教育上也应负有责任;二是首次提出义务教育向均衡化方向发展;三是对义务教育的要求提高了?
三? 新《中华人民共和国义务教育法》关注的五大焦点问题
焦点一:经费保障——纳入财政预算按照标准拨付
一些农村中小学不仅没有专门的实验室,甚至连做演示实验的条件都没有;由于基层财政困难,一些农村学校的校长为了保证学校的正常运转,不得不四处筹钱,被形象地称为“化缘校长”……
新《义务教育法》最大的亮点是把“经费保障”专列一章,用14条共计1800字左右的篇幅,详细规定了义务教育的经费保障体制,从法律制度层面解决了义务教育经费保障问题?国家对义务教育采取新的经费保障机制,这样一个保障机制首先体现在义务教育的投入上?过去一说政府的投入,就往往容易理解为由县级政府来负责,但是实际情况是,县级政府没有足够的能力予以承担?而新《义务教育法》将依靠人民办教育转为政府“买单”,其明确规定,“义务教育经费投入实行国务院
和地方各级人民政府根据职责共同负担,省?自治区?直辖市人民政府负责统筹落实的体制?农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目,按比例分担?”新《义务教育法》还要求,地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列?
焦点二:根治择校风——禁设重点学校
曾有一位北京市民告诉记者,为了让自己的孩子转入一所市重点中学,前后花了六七万元?“为了孩子的未来,只好这样做?”离这所市重点中学不远的地方,就有另外一所普通中学?单就硬件设施来看,前者已近奢华,后者实在寒酸?此外,还有看不见的差别:师资力量?
新《义务教育法》要求各级政府部门应当在经费投入?师资力量等方面建立向薄弱学校倾斜的机制,促进学校均衡发展,促进学校师资力量均衡配置,采取措施缩小学校之间的差距;应组织公办学校骨干教师巡回授课,紧缺专业教师流动教学,公办学校校长和教师在学校之间流动;不得以任何名义将义务教育学校分为重点学校和非重点学校?
焦点三:校园安全首次写入——确保校园及周边安全
近年来,一起起校园事故触目惊心:北大第一医院幼儿园18名师生被砍伤;一场山洪带走了黑龙江省某地100多名学生的生命;山西某校21名师生在晨练中丧生……
新《义务教育法》规定,设区的市或者县级人民政府设置义务教育学校应当确保选址安全,应当依法维护义务教育学校周边秩序,应当建立,健全安全制度和安全应急机制,加强安全管理,及时消除安全隐患等?
焦点四:扭转应试教育——弱化升学率和考试成绩作用
写不完的作文,做不完的习题,翻不完的教学参考书……在应试教育模式下,培养出来的人都变成了一个模子,缺少灵气,也缺少创造性,更扼杀孩子的兴趣和健康?有专家认为,目前应试教育呈愈演愈烈之势,提倡多年的素质教育现在只有少数学校才实行,绝大多数学校的教育还是追求分数至上?考试至上?
新《义务教育法》第一次在法律中提出了素质教育的概念,对在义务教育阶段贯彻实施素质教育提出了具体的要求?新法调整了升学和评比的“指挥棒”,规定:对接受义务教育的学生的考察,应当综合考察学生在德?智?体?美等方面全面发展的情况,不得以考试成绩代替全面考察?义务教育督导不得对义务教育学校进行评比,不得以升学率作为督导标准?学校应把德育放在首位,形成德育教育体系;应保证学生的课外活动时间,组织学生开展社会实践?文化娱乐等课外活动;不得以任何名义编排重点班;学校和教师不得违反课程设置方案增加或者删减课程等?[2] 焦点五:严禁乱收费——发放教辅,补习功课免费
在农村,有些学校没有一台计算机,也不上计算机课,却也要让学生买计算机教科书?发展改革委提供的一份资料显示,去年上半年,教育乱收费位居全国价格举报首位,占到已查处案件的23.8%?
新《义务教育法》要求,在课程标准范围内开展教育教学活动,向学生发放教科书以外的其他书籍,资料不得收费?任何组织或者个人不得利用教科书选用获取利益?
细细解读新的《中华人民共和国义务教育法》,发现关键词是钱?择校?安全?书包等?[3]学费太高?好学校难进?安全没保障?书包太沉,是不少义务教育阶段的学生和家长头疼的事?也可以用“加减乘除法”解读义务教育:加——增加教育投入;减——减轻学生课业负担;乘——倍加重视教师工作;除——剔除择校之风;法——令行禁止防止乱收费?
四? 新《中华人民共和国义务教育法》中体现的义务教育公益性的再认识
新《义务教育法》进一步明确了我国义务教育的公益性?所谓公益性,是与免费性联系在一起的,就是义务教育阶段不收学费?杂费,使义务教育真正义务起来?新《义务教育法》第二条明确规定:“实施义务教育,不收学费?杂费?”
义务教育是我国《教育法》确定的教育基本制度之一,也是《世界人权宣言》赋予每一个人的基本权利?《世界人权宣言》第二十六条第一项中规定:“人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此?初级教育应属义务性质?”由此可以推论,义务教育的基本原则应为强制?免费和公平,这是实施义务教育制度的精髓?[4]
免费本是义务教育的应有之意,但我国长期以来实行的是收费的义务教育,实际上是“义务教育不义务”,主要变成了老百姓的义务?到目前为止,免的仅是学费,其他如杂费?课本费等仍是要交的?早在1986年,《义务教育法》就规定,“国家对接受义务教育的学生免收学费”?但由于财政体制的制约,随后出台的《义务教育法实施细则》第十七条却规定:“实施义务教育的学校可收取杂费?收取杂费的标准和具体办法,由省级教育?物价?财政部门提出方案,报省级人民政府批准?”在教育专家看来,这等于政府在财政有限的情况下,通过“实施细则”变相违背《义务教育法》,在学费之外开了“收取杂费”的口子?[5]果然,1986年后至今20年中,该条款被各地政府运用得淋漓尽致,百姓的教育负担日益加重?尤其是农村义务教育投入严重不足,政府屡遭社会批评,承受着国内外巨大压力?早在上世纪90年代,国务院制
定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出,到上世纪末将教育经费在GDP中的比例提高到4%,而联合国的建议则是要达到6%以上,可时至今日,我们不仅没有实现这个目标,反而离这个目标越来越远?我国教育投入的严重不足,根本问题不在“穷国办大教育”,而在于财政的公共性严重不足?而世界上190个国家已有170个国家实行了免费义务教育,屡屡为人提及的人均GDP只有中国1/3的柬埔寨?老挝?越南?孟加拉?尼泊尔这些国家都实行了免费义务教育,看来国家和政府该是承担义务的时候了?[6]国家宁可把高速公路少修一点,广场少建一点,也要先把免费义务教育做起来?
2005年3月5日,温家宝总理在向十届全国人大第四次会议所作的政府工作报告中庄严承诺,从2005年起,免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费?杂费,并补助寄宿学生生活费(即“两免一补”)?之后教育部在《中国全民教育国家报告》中首次披露了义务教育免费时间表——“2007年将在农村的家庭经济困难的学生中实现‘两免一补’政策,2010年力争在农村地区全部实行免费义务教育,2015年在全国普遍实行免费义务教育?”免费义务教育堪称中国两千多年教育发展史上的一个重要里程碑,必将对全面提高国民素质产生重大而深远的影响,但国家考虑到短期内很难一步到位,故同时在“附则”中加入一条:“对接受义务教育的适龄儿童,少年不收学杂费的实施步骤,由国务院规定?”
新《义务教育法》的颁布和施行,为我国义务教育带来了全新的发展模式?管理机制与制度支持?随着法律的贯彻?实施,我国义务教育必将在若干重要方面呈现出全新的面貌,义务教育改革与发展的方向更加明确,步伐会进一步加快?新《义务教育法》有望成为我们青少年的福音!教育的阳光必将普照大地!
参考文献
[1] 刘万永.义务教育法修订历程.中国青年报,2006-06-30(9). [2] 原春琳.新义务教育法有七大亮点.中国青年报,2006-06-30(11). [3] 王比学.四个关键词回应教育热点问题.人民日报,2006-07-03(11).
[4] 杨颖秀.对修订与实施《中华人民共和国义务教育法》的思考与建议.中小学管理,2006(6):5-6. [5] 王苗苗.准确理解义务教育中的“义务”二字.工人日报,2006-07-07(8).
[6] 陈宝成.义务教育免费关键在投资取向.教师博览,2005(12):4-6.(责任编辑 付一静)