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行政诉讼法目的述评
正文：
目的,这个概念在法学中有特别的功能,利益法学的代表人物耶林曾说过这样一段话:“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机”,并且他认为保护社会生活条件是法律的实质性目的。如果说私法是对人类生活的一种反映和确认,那么公法则是一种根据人类的理性来对人类生活有意识地予以规划和改造的产物。这样,目的概念在公法中的地位较之私法具有更大的指导意义。无怪乎美国的L.亨金说“授予政府的权力无须列举,但是,其权力范围是由政府得以形成的那个目的,那个人所共知的目的加以限制的”。这是一种社会契约意义上的目的对双方权利(力)正当化的根据,同时又可能成为限制甚至否定它们权利(力)的理由。如我国的《民法通则》就将以合法形式掩盖非法目的的民事行为宣告无效,此外,不将无因管理作侵权行为处理也是民法理论中的常识;再比如在刑法中,正当防卫和紧急避险都因为其目的的正当性而阻却了其违法性;在行政法中,更不必说,因为合目的性本身就是其一个基本原则。从某种意义上可以说,违法的实质也就是违反了法律的目的。作为部门法的目的通常体现在作为立法结果的成文法的基本原则上,当然大多数情况下,都专门用一条来规定该法律的立法宗旨。 一、我国行政诉讼法的目的之分析
行政诉讼制度,大约形成于十九世纪七十年代,它作为法治国家的标志之一,同时也是国家民主化的一项重大成果。在“国王不能为非”(the king can do no wrong),主权豁免的年代,国家作被告根本是不可能想象的,所以行政诉讼制度既不可能,也没必要。随着法治和民主潮流的发展,人权日益受到重视,行政诉讼制度也逐渐成熟起来,无论是在组织设置,还是受案范围,判决类型方面都是如此。综观各国行政诉讼的实践,可以将行政诉讼法的目的归结为“民权之设定”和“法规之实施”。这一归纳应该来说是比较科学和全面的,为了方便,我将这种目的观称之为行政诉讼法目的
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二元论。什么叫行政诉讼法的目的呢?学界的用法极不统一,有称“主要作用”、“立法目的”和“根本任务”的,有称“立法宗旨”、“根本目的”和“指导思想”的,还有人将它与行政诉讼的功能混为一谈。笔者这里无意对行政诉讼法的目的和功能作一区分,但是需要指出的是,所有这些实际上谈及的只是行政诉讼法的目的,而不能误解为行政诉讼的目的。这两个概念是有区别的:首先,行政诉讼的内涵较行政诉讼法为大,它不仅包括静态的成文法,还包括动态的行政诉讼法的适用活动等;其次,行政诉讼法的目的,从设定它的主体来看,它不是指立法者,而是指行政诉讼法律关系的所有主体,如法院、原告、被告和其他诉讼参与人,他们对行政诉讼都可以有自己的期望和动机,也就是说“目的”的主体是多元化的,不像行政诉讼法的目的,其“目的”的主体只能是单一的,即立法者。但是我国在这方面并没有区分,很多时候是通用的。其实区分这两种目的很有必要,因为它实质体现了代理人的“意志”和具体个案中的当事人的目的是有差异的,而且在行政诉讼的目的上,各方主体的目的除了是多元和个案性质的外,几乎大多数情况下是相互冲突的!一言以蔽之,斗争胜过和谐。但是行政诉讼法的目的只能是一个笼统的“任务”,是一个抽象的立法者的“宣告”。所以如果这种“宣告”是科学的话,那么行政诉讼的目的之间的外部冲突必然体现为行政诉讼法的目的上的内部张力。
另外,立法者在设定行政诉讼法的目的时,不可避免要以行政诉讼法律关系的主体为联结点,即体现对各方利益的全面保障。但是,这种初衷未必是科学的,对此,后文会有详细的分析。
行政诉讼法的立法目的“是指行政诉讼法立法者确定的,制定和实施行政诉讼法所要达到的目标和所要实现的任务”。行政诉讼法的目的具有很重要的意义:1、它可以对整个行政诉讼起一种全局性的指导作用,使法官在审判时有个指南,特别是在涉及利益衡量和某些司法技术难题时,更是如此;2、它对行政主体的权力有一种制约作用,它是一道无形的栅栏。在形式法治和实质法治发生不一致的情形下,它可以矫正形式法治的弊端,通过目的解释来宣告行政行为的违法,来获得实质上的正义,但这只能在行政机关规避法律或不按诚信原则行政时,才能适用;对行政相对人同样如此,尽管他拥有合法的财产,如果将之用于非法的目的,则其权利自然丧失,行政机关有权予以没收,而不构成侵犯财产权;3、它实际上经常授予当事人一些默示的权利,对行政机关来说,就是自由裁量权以及不能以法无明文规定而对新出现的事物不尽管理之职,另外还表现为通过说明理由制度所扩张的一些权力。对行政相对人来说,就是对违法行政行为所确定的非法义务的拒绝权,对此,法
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院应根据具体情况,在相应的时候宣告其合法性。
我国1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”这实际上就是我国的行政诉讼法的目的,由于它包括三个方面,我们这里可以将其简称为行政诉讼法目的三元论。可见它完全是以行政诉讼法律关系的三方主体为纲而规定的,在某种程序上还贯彻了平衡论的立法指导思想。下面对其作一简单介绍:
目的之一:为保证人民法院正确、及时审理行政案件。由于行政诉讼是作为三大基本诉讼类型之一而存在的,故必然带有诉讼制度的烙印,即要求诉讼的公正和效率。正确是实体上的要求;及时是程序上的要求。诉讼程序的严格保证了诉讼的公正,但是在此前提下,提高办案效率却是很有必要,因为“迟到的正义形同非正义”!
目的之二:保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是对相对人利益的保护和救济。可以说这是行政诉讼的终极目的。司法是正义的源泉,而一般只有弱者对正义的渴求才最强烈。所以如果忽视了保护行政管理关系中的弱者,那么司法的正义本身是值得怀疑的。这里,法律以行政相对人的保护程度为“合法利益”,既不是“权利”,也不是“正当利益”。所以对“合法利益”的解释是一个极其重要的问题。相对方的权利如果得不到充分的保护,那么就会被法官瓜分。
目的之三:维护和监督行政机关依法行使行政职权。这是针对行政主体及其行为所欲达到的目标。所谓维护,是指维护正确、合法的具体行政行为,在判决类型上通常适用维持判决;而监督,则对一切具体行政行为的合法性,以及部分具体行政行为的合理性和部分抽象行政行为进行的监督。其在裁判类型上主要表现为撤消判决,变更判决,赔偿判决和确认判决。但是有人对“维护”的必要性提出质疑。即行政主体本身有公定力、先定力、拘束力和确定力,根本无需法院的维护,而且还担心这样会导致出现行政主体和司法机关共同对付公民的情形。但是,法院对行政纠纷的解决,总是伴随着对行为违法、合法的确认,所以这里的“维护”,如果从肯定和确认行政主体行政行为的合法性上来说,是很有必要的。至于后面那种担心,也是片面的,既然对司法机关信不过,为什么不担心行政相对人与法院共同对付行政机关的情形呢?这种担心,背后隐藏的是一个法律之外的问题即“官官相护”或“权钱交易”。可以说这并不是行政诉讼法所能解决的。而且,即使去掉了“维护”
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两个字,就能去掉产生“官官相护”和“权钱交易”的原因吗?“维护”是否有必要,关键是从哪个角度来看这个问题,是维护什么。 二、行政诉讼法的目的反思之一
对于行政诉讼法的直接目的,是没有什么好争论的。因为这是所有类型诉讼制度的共同目的。在行政诉讼领域,按照范扬的说法“然则行政诉讼,究以权利之保护为最后目的,抑始终以维护法规为其目的,就此问题,学者议论纷纷,莫衷一是”。可以说这在现在的行政法领域依然是一个没有解决的问题。按照现在行政法学里盛行的“理想类型”的研究方法,将行政法的基础理论分为管理论、控权论和平衡论。按照它们的内在进路,管理论在行政诉讼法上的目的就是“维护和促进”行政管理的顺利进行,象戴西印象中的行政法,即“保护官吏特权的法”。这样行政诉讼的功能就是加强行政执法的力度。控权论在行政诉讼法上的目的无疑就是“控制行政权力”,使其依实体和程序而发动。平衡论则认为行政诉讼法的目的是多方面的,既要维护又要控制行政权力,同时既要保障又要防止相对人滥用权利。可见平衡论对行政权力和行政相对人的权利的认识是深刻而又全面的。但是如果按照平衡论的内在理念,这样表述行政诉讼法的目的,又是自相矛盾的。因为平衡指的是“行政执法”阶段和“司法审查”阶段的权利义务的倒置的平衡。行政执法的不对等关系也影响到行政诉讼领域的权利、义务配置的“有意的”不对等。所以针对行政关系中行政权力的优势,在监督行政关系上,行政相对方的权利就处于优势。这样,落实到行政诉讼领域,控制行政权力和保障行政相对方权利,作为一种立法政策的考虑,才真正应该是行政诉讼法的目的。
下面一个问题就是控制行政权力和保障行政相对方的权利,二者是应该等量齐观,还是应该有所侧重?这个问题首先涉及到行政法的切入点的不同,即究竟是一以贯之,采取一个视角,还是双管齐下,同时兼顾两块基石?如果是前者,那么暗含着在二者的关系上,一个仅为另一个的功能或附带的效应。如果是后者,假设两块基石是协调一致的,也是没有问题的。但是现在问题的关键就在于“监督权力”和“保障权利”未必是一个硬币的两面,二者有时不仅不一致,还会存在冲突。这个问题具体一点,也就是说“违法”和“损害”是否具有同一性?按我国行政诉讼法的规定,提起行政诉讼的条件除了认为具体行政行为违法外,还必须证明相对人的权利有损害存在。但是实际生活中,这二者的关系是十分复杂的,如果考虑疏漏,就会剥夺相对人的诉权。按照逻辑来说,这两者可