发布时间 : 星期二 文章基本公共服务均等化更新完毕开始阅读
1、加快基本公共服务均等化对“十二五”调整国民收入分配格局有重要作用。
“十二五”转变经济发展方式的重要路径之一，是调整国民收入分配格局、提高劳动者报酬和居民收入占比，缩小收入差距，由此扩大内需，实现经济增长从“投资-出口”驱动向主要靠内需驱动的转变。但是，多年来我国国民收入分配格局严重失衡、劳动者报酬和居民收入占比不断下降，成为我国转变经济发展方式最突出的矛盾之一。改革开放30多年来，我国GDP以年均10%左右的速度增长，财政收入以年均20%的速度增长，但劳动者报酬占GDP的比重却在持续下降，“九五”期间（1996-2000年）从53.4%下降到51.4%，“十五”期间（2001-2005）从51.5%下降到41.4%。进入“十一五”后，这种下降趋势仍在持续，2007年时就已下降到39.7%。
与此同时，我国城乡、区域、行业和不同群体间的收入差距长期持续扩大，作为消费主力军的中等收入群体规模偏小，高收入者消费饱和甚至出现畸形消费，而中低收入者有消费需求而无消费能力，或有消费能力而不敢消费。1978年我国城乡人均年收入①分别为343.3元和133.6元，城乡差距为2.6:1。2009年，城乡居民人均收入分别为17174.7元和5153.2元，城乡差距超过3.33:1。2008年上海最低工资标准为1120元，宁夏仅为350元，相差3.2倍;上海城镇家庭居民人均可支配收入为26674.9元，甘肃为10969.41元，相差2.43倍；上海农村居民家庭人均纯收入为11440.26元，甘肃为2723.79元，相差4.2倍。全国收入最高的20%人口的平均收入和收入最低的20%人口的平均收入差距高达10.7倍，而美国、俄罗斯、印度和日本分别只有8.4倍、4.5倍、4.9倍和3.4倍。平均工资最高的证券业的平均工资172123元，金融业为87670元，航空运输业为75769元，分别是全国平均水平的5.9倍、3.0倍和2.6倍。平均工资最低的纺织业平均工资为16222元。最高与最低行业平均工资之比为11:1②。
基本公共服务具有社会财富再分配功能，是分配公共资源的主要渠道。如果把基本公共服务差距考虑在内，城乡、区域和不同社会群体间的收入差距将比目前的统计数据要大得多。所以，加快基本公共服务均等化，使全社会成员更加公平地分享基本公共服务，是调整收入分配格局、缩小收入差距，提高最广大社会成员的消费能力，实现以国民收入和人的自发展为导向的重要路径。
2.加快基本公共服务均等化，是提振全社会最广大社会成员消费信心的前提条件。 转变经济发展方式的重要目标是实现经济增长从投资、出口主导向消费主导的转变，促进我国从投资出口大国转变为消费大国。走向消费大国的最基本条件，是广大社会成员既有钱消费、也有信心消费。
由于我国基本公共服务供给不足而且差距较大，广大社会成员的未来生活存在诸多不确定或不可知因素，如失业、养老、医疗、教育等个人支出预期，城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区社会保障事业发展严重滞后,基本保障制度覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高，尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。这些与现代社会安全网密切相关的种种因素，使人们对未来生活保障信心不足，消费意愿降低，储蓄意愿增强。我国2009年消费率仅为48.6%，其中居民消费率仅为35.6%，远低于国际平均水平。巴西、印度和俄罗斯联邦2009年消费率分别达到80.9%、67.1%和63.7%，均高出我国消费率15～20个百分点③。如果能够在覆盖13亿人的公共服务体制建设上取得重大突破，政府在基本公共服务领域的投入完全到位，社会安全网初步建立，将对稳定居民的消费预期起到重要的作用，居民消费率有望在“十二五”提高10～15个百分点，达到60%左右，成为真正拉动经济增长的内生动力。因此，加快推进基本公共服务均等化进程，形成刺激消费、尤其是居民消费，将是“十二五”期间推进我国从
13
投资出口大国向消费大国转变的重要目标。
3.加快基本公共服务均等化进程，是加快服务业发展、优化产业结构的客观要求。 近年来，我国城市化进展迅速，从2004年的41.76%快速提高到2009年的46.59%，年均提高近1个百分点；而服务业比重没有实现同步增长，同期仅从40.4%增长到42.6%，年均增长不足0.5个百分点。城市化与服务业发展的发展差距，使我国经济增长过度依赖于第二产业，产业结构调整滞后。
服务业是国民经济的重要组成部分。加大对基本公共服务的投资，加快教育、卫生、社会保障、社会福利、文化体育娱乐、公共管理和社会组织等服务行业，是优化产业结构的必由之路。如果未来5年以基本公共服务均等化为目标，把服务业比重提高10～15个百分点，达到55%～60%，对于进一步优化产业结构、促进国民经济又好又快发展和社会全面进步，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
4.加快基本公共服务均等化进程，是提高自主创新能力的必由之路。
要提高人力资本投入在经济增长中的贡献率，必须全面提高我国的人口素质。教育、医疗卫生等基本公共服务，是提高人口素质、提高人的创新能力、培育人力资本的基本途径。所以，建立完善能更好地保障基本公共服务供给水平和均等化程度的体制机制，提高人的综合素质，促进人的自身发展，逐步提高人力资本在经济增长中的贡献率，改变我国长期以来人力资本投入贡献偏弱的格局，促进我国从人力资源大国走向人力资本强国，是“十二五”转变经济发展方式的根本途径。
5.加快基本公共服务均等化，是全面小康与和谐社会建设的主要路径。 早在5年前，胡锦涛总书记就在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调”④。所以，推进基本公共服务均等化的根本目标，在于保障全体社会成员在分享发展成果上的权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。通过基本公共服务均等化，促进社会财富在城乡、区域和不同社会群体间的公平分配，有助于化解利益矛盾，平衡利益关系。
6.加快基本公共服务均等化，是避免“中等收入陷阱”的重要措施。
国际发展经验表明，当新兴市场国家突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会走向1000美元至3000美元的“起飞阶段”。在人均GDP3000美元左右时，传统发展方式很难调整，快速发展中积聚的矛盾集中爆发，很容易陷入“中等收入陷阱”⑤。遭遇中等收入陷阱的国家，大都具有以下特点：一是收入差距过大，中间阶层“夹心化”，造成内需增长不振；二是城市化进程中形成新的二元结构，贫富差距和社会安全的缺失激化社会矛盾；三是教育和人力资本投入不足造成产业结构失衡和粗放型经济增长。
“十二五”期间我国将进入到人均GDP4000～6000美元的关键时期，能否避免“中等收入陷阱”，市场潜力不是问题，庞大的人口基数使我国市场潜力巨大。关键在于能否通过有效保障基本公共服务供给、加快推进基本公共服务均等化进程来扩大内需。日本在人均3000美元左右实施的“国民收入倍增计划”，加大了收入再分配力度，提高了基本公共服务均等化程度，很快成为世界第二大经济体。所以，加快推进基本公共服务均等化，是防范“中等收入陷阱”的重大举措。
三、How：
如何推进基本公共服务均等化?
14
推进基本公共服务均等化的路径选择：
二、加快推进基本公共服务均等化的基本思路
“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期。因此，应当加快建立基本公共服务制度并作为公共产品向全民提供，加快建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系，全面提升均等化水平。
（一）路径选择。基于我国人口众多、发展很不平衡、长期处于社会主义初级阶段的基本国情，推进基本公共服务均等化是一项长期艰巨的任务，不可能一蹴而就，必须坚持“保基本、广覆盖、可持续”的基本原则，既尽力而为又量力而行，依循“保基本、强基层、建机制”的基本路径向前推进。
1.保基本，就是要明确“十二五”基本公共服务的标准和范围，做到覆盖全体居民。按照责任与能力对称、需求与可能结合的要求，特别是针对群众最为关注的现实利益需要，通过征询有关部门意见，并参考已有研究成果的基本共识，建议“十二五”时期促进城乡基本公共服务均等化的重点，应优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面，具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等7个领域。在这些领域内，优先考虑制度覆盖城乡全体居民，满足基本需求，再随着经济社会发展逐步提高统筹层次和保障水平，推进均等化程度。
2.强基层，就是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。县、乡、村和社区基层公共服务机构是提供基本公共服务的网底和基础，长期以来由于投入不足，普遍面临设施条件差、人员水平低、服务能力弱等困境，一直是公共服务体系的短板和薄弱环节。强基层，就要把重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。 3.建机制，就是要保障基本公共服务体系规范有效运转，实现可持续发展。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，核心在保障供给，关键在形成机制。必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，建立起有利于保障供给、服务优良、提高效率的长效机制。具体来讲，要形成以基本公共服务项目为基础、平稳增长的财政保障机制；激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制；面向基层、服务基层的专业人才培养机制；范围广泛、上下联动的分工协作机制；主体多元、竞争有序的服务供给机制。
根据上述路径考虑，在指导方针和目标的设立上，应当全面贯彻落实科学发展观，充分体现以人为本，以大幅提升公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务供给和均等化水平等为主要任务，切实加大财政投入和政策支持力度，优化资源配置，深化体制改革，加强制度创新，初步建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化。应当充分认识到，今后一个时期推进基本公共服务均等化的需求支撑、财力支撑、体制支撑等远比以往雄厚有力，经过努力，以上目标是完全可以实现的。
推进基本公共服务均等化的策略、措施：
（二）主要任务。按照目标明确、重点突出、措施有力的要求，基本公共服务领域的主要任务具体如下。 1.不断增强公共就业服务能力。要加快建立统一规范的城乡人力资源市场，为城乡劳动者免费提供就业信息、就业咨询、职业介绍等服务，形成全国联通共享的就业信息网。依托职业教育学校和就业培训机构，大力开展多层次、多形式的职业技能培训，重点扩大农民工和未考入大、中专院校的高中、初中毕业生就业技能培训规模。加强对城镇就业困难人员和农民工群体的帮扶力度，特别是开发公益性岗位帮助零就业家庭实现就业。加大就业服务和就业援助的财政支持力度，逐步实行中等职业教育免费制度。 2.加快健全多层次的社会保障体系。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。要加大社会保
15
障投入，重点向农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等特殊困难群体倾斜；同时，要加快制度整合，逐步实现基本社会保障制度的统一和城乡衔接，实现社会保障关系跨地区转移接续，使每个老百姓的社会保障权益得到有效保护。
3.稳步推进保障性住房建设。要着力解决城镇低收入和中低收入家庭的住房困难问题，建立健全以廉租住房、公共租赁住房为主体的住房保障体系。加快廉租住房建设，增加廉租房房源，完善租赁补贴制度，并扩大覆盖范围。发展公共租赁住房，完善经济适用住房政策，加强棚户区、危旧房改造，稳步推进农村危房改造试点。加快制定《住宅法》、《住房保障法》，依法保障居民住有所居。
4.着力推进义务教育均衡发展。在基本普及九年义务教育目标已全面实现的前提下，要把工作重心放到巩固提高和促进均衡发展上来。进一步完善城乡义务教育经费保障机制，推进义务教育学校建设标准化，实行县（区）域内教师、校长交流制度，基本消除薄弱学校，取消重点学校和重点班。坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，同时，解决好农村留守儿童的教育问题。即将颁布实施的国家中长期教育改革与发展纲要提出了基本公共教育的概念，不仅包括义务教育，还包括属于基本公共服务范畴的其他教育，政府对后者也应当承担最终责任。
5.加快建立基本医疗卫生制度。要把医疗卫生的重点转向保障人的健康为中心，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务。进一步完善城乡疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、计划生育、精神卫生、卫生监督等专业公共卫生服务网络，逐步扩大国家基本公共卫生服务项目范围，提高经费标准，让人民群众少得病。进一步健全农村县、乡、村三级医疗卫生服务网络和以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系，大力加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，让人民群众看病方便可及。在基层医疗卫生机构全面实施国家基本药物制度，保障群众基本用药，让人民群众看病少花钱。加快实现医疗保障覆盖全民，进一步扩大城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合的覆盖面，鼓励有条件的地区实行统一的城乡居民基本医疗保险制度，逐步提高医疗保障制度筹资标准和保障水平，让人民群众看得起病。初步实现全体居民病有所医。
6.大力发展公共文化体育事业。要加快完善公共文化体育服务体系，以基层为重点，统筹国家级重大文化体育设施、地市级文化体育场馆和城乡基层公共文化体育服务网络建设。在普遍改善设施条件的同时，健全财政对公益性文化体育活动的资助政策，着力丰富文化活动内容，增强文化单位服务能力。进一步推动公共博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆、图书馆、青少年宫、科技馆、群众艺术馆以及基层文化体育活动中心向社会免费开放，广泛开展文化惠民活动和全民健身运动。
7.进一步强化福利救助服务。要以基层社区为平台，积极推进城乡社区服务体系建设，实现服务贴近群众、寓管理于服务之中。完善城乡社会救助体系，加强城乡低保与失业保险、最低工资、再就业政策和扶贫等政策的衔接，推进建立与经济发展、物价波动相协调的低保标准和补助水平的动态调整机制。以扶老、助残、救孤、济困为重点，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变。加快残疾人社会保障和服务体系建设，将残疾人全部纳入社会保障。加快建立以家庭为主导、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，逐步将养老服务从基本生活照料向医疗健康、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面延伸。建立健全救灾应急体系和全国救灾物资储备网络体系，提高救灾应急处置能力。
问题讨论
基本公共服务的均等化，包括标准的均等化，也包括结果的均等化。 （一）基本公共服务均等化：范围和优先顺序
公共服务的阶段性特征决定政府提供基本公共服务的范围也将是阶段性的。由于受政府财力、能力和市场发育程度等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公
16