发布时间 : 星期二 文章村民会议和村民代表会议 - 村级民主完善之尝试 - 郎友兴更新完毕开始阅读
政治学研究 2000年第3期三门县几乎没有建立村民代表会议制度,而缙云县五云镇直到1998年才在7个村搞试点,绍兴市越城区城东乡则早一些,在1990年开始建立村民代表会议。
那么已建立的村民代表会议一方面确实是扩大了政治参与,吸引了更多的村里的精英参与村级政治生活。但是它另一方面也限制了政治参与,减少了普通村民参与村务的机会。在实际运作中,村民代表会议成为村里精英人物的碰头会,未必真能代表普通村民的利益,特别是村民代表会议一年只开一次(或两次),其代表由党支部书记确定(如水南村),并由党支部书记主持召集。村民代表会议并未能发挥其职能。
在上述背景下,各村的村民对于村民代表会议制度的认识不足。缙云县五云镇中心村自1998年8月开始建立村民代表会议制度,但大多数村民对村民代表会议制度不了解。当然在一些村民自治示范村,村民代表会议能够发挥作用,村民与村民代表对村民代表会议制度是满意与认可的。浙江省嘉善县惠民乡张汇村自1992年开始是浙江省首批村民自治示范活动试点村。该村一村民代表自1993年到1998年7月,共参加过10多次村民代表会议。他认为,“村民的事情村民办,我喜欢参加这样实事求是的村民代表会议”,他给予村民
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代表会议有较高的评价 。
各级领导对村民代表会议制度基本上还是给予肯定的。不过,有的地方将村民代表会81
议与村民会议相提并论,甚至取而代之 。当然,仍有些领导对村民代表会议所起的作用持
保留的态度,认为村民代表会议制度并非是万能的,不要将其作用夸大了。如果有下面几个方面情况出现的话,村民代表会议本身就不能解决了:1.如果决策形成后,得不到执行,这是村民代表会议本身所不能解决的,它就需要乡镇干部帮助督查;2.原先的决策如果不合理,有弊端,需要重新决策,这就需要党支部与村民委员会重新讨论;3.村民代表过激行动所带来的问题,以及自行开会决策,这样的决策的有效性到底如何是值得怀疑的;4.如果村民委员会主任能力有限,那样就需要驻村干部帮助。
四、理论讨论
(一)村民会议:直接民主理念的不可操作性
在讨论村民自治和地方民主时,直接民主理念不断在影响人们的思维。例如,由村民会议直接作出有关村务的重大决策;村民代表会议必须对村民会议负责;村民会议是最高的权
力机关,也是村级权力的最终源泉。
有的学者认为,村民代表会议的权力是有限的,这是因为“它的权力只是村民同意转让
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或村民会议愿意授予的一部分权力” 。有些地方法规与自治章程对此亦有明文的规定。
瑞安市第一桥村村民代表会议制度中规定,“村民代表会议是村民会议的常设民主管理机构,行使村民自治的民主决策权、民主监督权、部分选举权以及其他民主权利”。
但是,上述理念不少是空想,如前所述,除少数村成功地通过村民大会罢免腐败的村主任之外,村民大会几乎很难召开。一个不能或很难召开的村民大会怎么会有最高的权威?村民代表会议对村民会议负责仅仅是一种空话。
此外,村民大会作出决策易受到民众情绪等非理性因素的影响。当然,在村民大会中,让普通村民参与讨论村里重大事务是一项不可忽略的民主任务。但是直接民主未必能成为村级政治生活中不可缺少的一部分。从比较政治角度来看,被誉为工业直接民主的南斯拉
·58·村民会议和村民代表会议
夫的工人自治实践往往产生均分产品的决定,结果不利于工业再发展和资金积累。所谓西方乡镇民主会议的发展前景也未必美好。以澳大利亚为例,联邦政府为节省政府开支,鼓励并强行推广地方政府合并,镇区规模变得更大,镇区往往由官僚机构来领导,地方直接民主越变越少了。再如,60年代许多大学盛行学生和教员共同管理学校。今天,许多带有直接民主味道的委员会(如分配研究资金委员会)只能支配少得可怜的资源,学校行政领导单方面就可决定各种政策。大学中残余的直接民主已被市场化的高等教育政策和制度所代替。更为重要的是,许多人对政治不感兴趣。美国选举近年来只有50%多一点的选民参与投票。这只是数年一次的选举而已。如果是直接民主,需耗费更多的精力和时间。现代化的职业分工,使得相当一部分人不愿为所谓的“直接民主”而浪费自己的时间。“麦当劳世界”使大多数人成为消费者,它在全球日益扩展的规模和速度远远超过直接民主发展的速度。无怪直接民主论者一谈起“麦当劳世界”就会勃然大怒。
总而言之,直接民主要求全民参与政治决策过程,但是现代化要求科层制,由此而产生了日益繁杂的专门化的社会分工。在任何一个国家的国民中,尤其是村级政治生活中,“政治人”总是极少部分。不管直接民主理论者如何呼吁,他们仍不过是极少部分“政治人”中的极少数。一旦他们将其理论付诸实践,他们必然要声称是在为其他人实行直接民主,这时他们就已经在以各种不同的形式实现“间接”民主了。
(二)村民代表会议:“代议制民主模式”的问题
有的学者认为,“村民代表会议实质上贯穿着代议制原则,它是农民的政治参与的代议机构”。有的学者认为,因为村民代表会议是在村民会议难以召开的情况下产生的,因此它实际上是由村民委托他们的代表行使其权力,是具有代议性的权力机构,是村民会议的重要补充形式。不少地方法规、村民自治章程对此都有明文的规定。比如浙江瑞安市的《塘下镇下村村民代表会议制度》中规定,“村民代表会议是村党支部领导下的村民民主议事机构,代表村民行使村务民主管理职能”。由是可见,代议制民主模式在中国村级民主制度设计中已起了不可忽略的作用。
但是,用“代议制民主模式”来看待村民代表会议也有思想上的误区。
第一,代议制民主原则能否搬到村级民主是一个可以讨论的问题。众所周知,代议制民主是从直接民主中演化而来,最早的直接民主产生于古希腊雅典城邦,当把民主理论运用到现代国家结构中时,直接民主就显得不可操作了,因此代议制民主应运而生。这里关键的因素是政治生活的规模。代议制民主面对的是国家政治生活,相反,村级民主规模小,只发生在村一级,我们能否搬用代议制原则及理念是值得讨论的。
第二,村级直接选举产生村主任的后果之一就是村主任和党支部的权力关系成为一个很复杂的问题。村民代表会议的建立,使这一原来就尚未理顺的权力关系更为复杂。从权力的多元化、权力平衡的角度来说,这确实是乡村民主化的一个重要组成部分。但是,正如
02有的学者所说的,在行政村一级,建立村民委员会和村民代表会议是一个双重架构 。在这
种架构下往往使村里为一点小事而相互扯皮、相互矛盾,工作效率低。因此,在村民自治的实践中,由党支部书记主持村民代表会议就不足为奇了。因为这种做法可以保证党对村民代表会议的领导。正因为如此,地方官员不断强调党的领导,是使得权力能够顺利运作的保障。
第三,党支部、村民委员会和村民代表会议三个机构正常、合理、高效的运作需要配合妥
·59·政治学研究 2000年第3期协精神和政治艺术。这里村级干部的素质极为重要,村干部必须学会在权力的平衡、牵制中,追求工作的效率和对村民的负责。缺乏政治艺术,“代议制民主理念”往往成为一种扯皮政治而被抛弃。
第四,要建立好村民代表制度,其政治成本也很高。除了村民选举村民委员会之外,村民代表必须由选民选出。委任或当然代表都有不能体现代议制之特点。但是,选举村民代表本身就有政治成本。此外,有些村设立村民代表会议会长,其职务又需付工资或误工补贴。在一个小规模的村庄,建立村民代表制度的成本能否带来它所应得到的回报,这是一个值得考虑的问题。
注 释
①③ 参见全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法研究室、国务院法制局政法和劳动社会保障法制司、民政
部基层政权和社区建设司编:《村民委员会组织法学习读本》,第53—54页,中国民主法制出版社,1998年11月版;徐勇:《中国农村村民自治》,第83—84页,华中师范大学出版社,1997年12月版。② 孙保召:《菜园村议政会》,《南方周末》,1998年5月。
④ 唐兴霖、马骏:《中国农村民主政治发展的前景及困难:制度角度的分析》,《政治学研究》,1999年第1期。另据
白钢提供的资料表明:到1994年初,全国的1010256个村中,已有50%的村建立了村民代表会议制度。参见白钢:《村民自治:中国农民的政治参与》(工作论文960201)第13页。⑤ 《浙江日报》,1998年10月19日,第2版。⑥ 《浙江日报》,1999年9月10日,第6版。⑦ 《塘下镇下村村民代表会议制度》(试行)。
⑧⑩ 徐勇:《中国农村村民自治》,第79页,华中师范大学出版社,1997年9月版。⑨ 1 白钢:《村民自治:中国农民的政治参与》(工作论文960201)第13页。2 1 3 14 同⑨引文,第15页。1
5 罗孟军:1 《实行村民自治的好形式———关于赖王村村民代表会议调查》(1998年浙江大学政治学与行政管理系
97级暑期社会调查报告)。
6 1 7 谢国仪:1《村民代表议村务》,《浙江日报》,1998年7月24日,第3版。
8 1 9 徐勇:1《中国农村村民自治》,第89页,第88页,华中师范大学出版社,1997年12月版。0 沈延生:2 《村政的兴衰与重建》,《战略与管理》,第14页,1996年第6期。
作者:郎友兴,浙江大学法学院政治学与行政学系(浙江杭州,310028)
何包钢,新加坡Tasmania大学政府系
(责任编辑:徐功敏)
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