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浅议我国的行政补偿制度及完善之构想
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摘要：本文以行政补偿制度的历史发展为视角，以行政补偿的性质、原则、范围、类型、标准、程序、补偿的方式为主要内容展开论述。得出行政补偿是一种具体行政行为。根据引发补偿的原因，分为征收征用、信赖关系、特别负担和无因管理补偿四种类型。程序上既可适用行政程序又可适用司法程序，但行政程序应为司法程序的必经前置程序。标准上可参照行政赔偿标准，以补偿相对人实际损失为原则，进行公平补偿的观点。针对实践中存在的问题，建议可以通过制定统一的行政补偿法典和加强对行政权力的监督制约；允许法院对政府的征收征用行为进行合法性审查；设立行政补偿基金四条措施加以完善。
关键词：行政补偿 赔偿 标准 完善制度
当前，我国正处于经济快速发展和城市化进程加快时期，而城市化发展不可避免涉及到征用公民个人的私有财产，有时还可能是赖以生存的基础，如土地。但如何具体合理解决被征用土地或其他私有财产人的补偿问题，却一直是中国目前法律的空白。由于缺乏具体操作程序和标准，导致各地补偿标准不一样，从而引发大量公民上访，甚至是流血死亡，如重庆九龙坡区“史上最牛钉子户”、湖南嘉禾行政强制拆迁，这些事件暴露出我国行政补
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偿制度中的各种问题。笔者作为一名政府法制工作人员，在实际工作中，就多次亲眼目睹了因政府征用公民私有财产而得不到合理、公正、公平补偿，被征用财产人进京赴省多年上访以致精神失常或自杀，因此，认为很有必要对我国的行政补偿制度作一研究，期待国家今后能以健全、完善的行政补偿法律制度来保护公民的合法私有财产。
一、 行政补偿制度的历史发展
被称为行政法母法的法国，其行政补偿制度源于著名的勃朗哥案件。1873年法国权限争议法庭受理了公民勃朗哥诉国营烟草公司所在地经龙德省省长一案，原告因其女儿被国营烟草公司雇佣的工人用车撞伤请求损害赔偿。法庭判决认为，因国家在服务中雇佣的人员对私人造成损害的事实加在国家身上的责任，不应受到民事法典中为调整私人之间的关系而确立的原则所支配，这种责任既不是通常的责任，也不是绝对的责任，这种责任有其固有的特殊规则，依公务需要和调整国家权利与私权利的必要而变化。该案明确了行政赔偿原则与以过错为基础的民事赔偿原则的分离，为以后法国确立无过错责任原则迈出了第一步。1789年《人权宣言》又为这一原则提供了法律依据，“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要必要时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。随后，一些相关法令、判例接踵出现，最终使得以无过错责任为特征的损害补偿制度在法国初步建立起来。随后，世界上许多国家都以宪法明确规定政
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府的补偿责任。美国的宪法规定，凡私有财产，非有适当补偿，不得收为公用。日本宪法规定，私有财产，只有在正当的补偿之下，方得为公共利益而使用。
同样我国人民司法制度有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘
宁边区地权条例》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》，明确规定了国家在征用土地时，对遭受损失的人以公平合理原则予以补偿的制度。1958年1月的《国家建设征用土地办法》对补偿的程序和范围作了具体规定。1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步说明，“不许无代价的调动劳动力、生产资料和其他物资”。“如果因为建设或其他需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的的规定，给予补偿，并且对迁移户作妥善的安臵”。此外，各地方政府对铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农用土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式作了具体规定。
但我国行政补偿制度真正得到进一步重视和发展却是在十一届三中全会以后，主要体现在：1982年国务院颁发的《国家建设征用土地条例》以及陆续颁布的《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《土地管理法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法 》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国戒严法》、《行政许可法》等。特别需要
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指出的是， 经过几十年的努力，2004年通过的宪法修正案和2007年通过的《物权法》对财产权的征收征用补偿做出了重要的纲领性和原则性规定，使我国财产权补偿立法得到了进一步发展，成为我国其他行政补偿立法的指导性依据。
上述法律、法规中有关行政补偿的规定，具有较强的适用性和针对性，并已在实践中发挥了作用，但这种单行法律、法规立法的方式过于局限，不能穷尽行政补偿的所有事项。在具体实践中，由于我国目前行政补偿法律制度不很完善，各种有关行政补偿的法律规定散见于各个单行法律、法规之中，致使行政补偿的体系化程度不够，补偿范围、标准和程序杂乱无章。主要表现在以下几个方面： 1、行政补偿的国家责任性认识不强；2、行政补偿的法理基础缺失；3、对公共利益范围缺乏界定标准；4、立法层级繁杂、混乱；5、行政补偿标准较低且计算不科学；6、行政补偿方式不规范；7、行政补偿缺乏公民参与、漠视利害关系人权利；8、行政征收补偿金分配不合理；9、行政补偿权力和过程缺乏有效监督等方面。因此，作为一种制度，就必须要从理论上加以充实、完善，必须对行政补偿及其性质作一个科学、明确的界定。
二、行政补偿及其性质
行政补偿是指国家行政机关及其工作人员基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务过程中，因合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使特定的公民、法人和其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，或者特定的公民、法
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