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为主体特征的平衡发展战略, 旨在改变我国东强西弱的经济发展不平衡局面, 通过政策向重工业所需的自然资源( 能源、原材料) 丰富的内地倾斜。该时期影响中国区域经济发展的宏观背景和基本因素在于:当时采取苏联高度集中的计划经济体制对区域经济增长运行方式 的决定作用; 国家经济发展总体战略、国际形势的风云变幻和对战争可能性的高估对区域布局的重大影响; 就中国地区之间经济发展严重不平衡的既定格局等构成区域经济新格局形成的基础。
二、中国区域经济均衡发展战略的实施
从1949 年建国到改革开放前的近30 年时间, 中央政府一直将区域发展援助作为制定国家区域经济政策的主要目标, 我国的区域经济平衡发展战略经历了三个时期: (一) 国民经济恢复和“一五” 计划时期
这一时期是我国区域经济平衡发展战略初步确立, 进行重点布局、开创工业布局新格局的时期, 也是我国生产力布局第一次大规模向西推进的时期。 1.国民经济恢复时期(1949～1952 年)
这一时期国家面临的主要经济任务是医治战争创伤, 克服经济困难, 集中力量进行经济恢复和调整, 为全面进行经济建设创造条件。国家集中有限的人力、物力和财力, 建设了几个关系国家长远发展的工农业发展基地。中央政府在综合考察了自然资源状况、地区生产力布局、工农牧业的区域规划、城市发展规划等实践和研究成果的基础上, 把地区发展的政策基点放在改变由于殖民化造成的高度偏集于沿海的畸形工业布局上, 经济恢复的重点依次是东北、华东和华北地区。在以辽宁为中心的东北地区,国家首先投资建设了一批煤炭、电力、钢铁、铝冶炼、机械等重点项目。在1950～1952 年开工的17 项苏联援建项目中, 有13 项都安排在东北地区。从工业基建投资来看, 1950～1952 年全国累计完成的投资总额中, 有一半多投到了东北地区。同时, 国家又逐渐把一些电力、钢铁、机械制造和轻工业企业内迁到东北北部、西北、华北和华东的一些靠近市场和原料、燃料产地的地区, 以降低成本, 也以此促进内地落后地区经济发展。经过三年的恢复性建设, 东部沿海地区的工业产值由100 . 2 亿元增加到243 .2 亿元, 内地工业产值则由40 亿元增加到100 . 1 亿元, 二者 分别增长了1 . 43 倍和1 . 5 倍。沿海地区工业产值占工业总产值的比重由71 . 5% 下降到70. 8% , 内地工业产值占工业总产值的比重由28 . 5%上升到29 . 2%。① 同时, 国家投资7 亿元(占基建投资的10%以上) 用于水利建设, 以治理水害; 交通运输方面,国家投资17 . 7 亿元( 占基建投资总额26 . 7%) 新建了成渝、天兰、来睦三条铁路干线, 共计1263 公里; 新建了新兰、西宁黄河沿线、昆洛、康藏等公路, 共计3846 公里, 明显改善了西北西南交通状况和经济社会发展条件。 2. 一五” 时期( 1953～1957 年)
国家区域政策首先把改变近代工业生产力地区分布的空间格局作为主要目标, 开始投入以重工业为主的大规模基本建设。在《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》中, 国家提出了有计划地、均衡地在全国部署工业的指导方针, 并明确指出: “在全国各地区适当地分布工业的生产力, 使工业接近原料、燃料产区和消费地区, 并适合于巩固国防的条件, 来逐步地改变这种不合理的状态, 提高落后地区的经济水平。”② 这一时期,国家首先把建设重点放在有一定重工业基础的东北地区, 集中全国基本建设投资的1/ 4 , 在原有基础上进行以冶金、煤炭、机械制造业工业为中心的大规模扩建和新建, 较快地形成了支撑全国 经济建设的生产资料供应基地, 为今后进行大规模的经济建设提供了大批生产资料。除此之外, 国家还集中建设了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等工业基地。“一五” 时期动工兴建的694 个限额以上的工业建设项目中, 分布在内地的有472 个, 占68% ; 分布在沿海地区的222 个, 占32%① 。全民所有制单位基建投资总额588 . 5 亿元, 沿海地区占36 . 9% , 中部占28 . 8% , 西部占18% , 其余16 . 3% 不分地区, 沿海与内地投
资之比为0 . 79。国家将156 个重点项目的80%放在京哈———京广线以西的内地安排, 内地投资的增加加速了内地工业的发展, 进而呈现出内地工业带动全国工业增长的形势。然而, 在“ 一五” 计划中期, 我国出现了忽视沿海发展的倾向。1955 年, 沿海地区的工业增长速度仅为4 . 5% , 其中上海出现了负增长。由于当时沿海工业仍占全国工业的绝大部分, 导致当年全国工业增长速度仅为5 . 5%。到了“ 一五” 计划后期, 我国经济建设中的许多问题开始暴露出来, 党和国家领导人也开始研究和探索中国自己的经济发展道路。1956 年初, 刘少奇提出经济建设中要注意轻工业和重工业、沿海和内地、战时和和平时期等的关系问题。之后, 毛泽东在《论十大关系》中专门论及了沿海工业和内地工业的关系: “沿海的工业基地必须充分利用,但是, 为了平衡工业发展的布局, 内地工业必须大力发展。”“ 新的工业大部分应该摆在内地, 使工业布局逐步平衡, 并且利于备战, 这是毫无疑义的。但是沿海也可以建立一些新的厂矿, 有些也可以是大型的。”“ 好好利用和发展沿海的工业老底子, 可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。如果采取消极态度, 就会 妨碍内地工业的迅速发展。”② 这为我国的区域经济发展战略定下了基调, 即以区域经济的平衡发展作为战略目标, 使我国地区生产力布局趋于合理化; 以内地工业作为战略重点, 大力发展;为了保证战略重点的建设, 必须“ 充分利用” 沿海工业, 允许沿海工业有一定程度的发展。区域经济平衡发展战略因此得以确立。 (二)“ 二五” 计划和国民经济调整时期
基于“ 一五” 计划时期经济发展中暴露出的问题和毛泽东同志关于沿海、内地工业发展关系的论述, “二五” 计划提出要充分利用和适当加强沿海老工业基地。《发展国民经济的第二个五年计划的建议》明确提出: 在内地进行大规模工业建设的同时,还必须积极、充分地利用和适当发展沿海地区的原有工业。当时国家计划的部署是: 继续加强东北工业基地建设; 充分利用、适当加强华北、华东、中南沿海城市的工业; 内地在继续进行武汉、包头等新钢铁基地建设的同时, 积极进行西南、西北和三门峡周围地区以钢铁、有色金属和大型水电站为中心的新基地建设; 继续建设新疆地区的石油、有色金属工业。然而, 1958 年开始的“ 大跃进” 运动打乱了这一部署。布局政策上, 片面强调均衡, 提出了各个地区都要建立独立完整的工业体系和经济体系的政策方向。在国家“ 超英赶美, 实现进口替代” 的思想下, 经济建设采取了一系列所谓“ 并举” 的方针,将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北7 个协作区(1961 年华中、华南并为中南区)。为了加速实现工业生 产“ 大跃进” 的步伐, 我国区域经济的发展出现了第一次大规模的中央向地方的分权与工业布局的分散, 中央将发行建设公债、审批大中型建设项目等许多经济管理权限下放给了地方, 并将中央各部委所属的企事业单位80% 下放给地方管理。在这种情况下, 各地区出现了比较剧烈的经济变动, 我国区域经济发展战略也出现了一定程度的紊乱。一方面, 国家投资的重点进一步向内地推进, 整个“ 二五” 时期沿海与内地基建投资之比下降到了0 . 69; 另一方面, 由于片面追求各地区工业自成体系, 没有更好地将发挥地区优势和地区经济发展相结合来考虑生产力的合理布局, 加上地方又具有投资的自主权, 各地区不管有无资源条件和实际可能, 争相投资建设各种大中小项目, 使这一时期的经济建设处于失控状态。区域产业结构的趋同和严重的重复建设, 促进了粗放型经济增长方式的形成。据不完全统计, “二五” 期间全国开工的大中小项目达21 . 6 万之多, 全国经济一片混乱, 国民经济发展面临严重困难。该时期平均工业增长速度仅为3 . 8%。1963～1965 年, 是我国国民经济调整时期。国家按照“ 调整、巩固、充实、提高” 的方针( 1961 年, 中共八届九中全会 提出) , 对国民经济进行了全面调整。大部分布局不当的中小企业被“ 关、停、并、转”; 布局不当的在建项目停建; 保留下来的企业和项目, 通过“ 五定” ( 即定原料、定材料、定燃料、定动力来源、定外部协作关系) , 使企业间布局的相互关系有所改善① 。同时, 国家进一步加大了对内地工业建设的投资力度, 内地建设投资占全国总投资额的比重由
“ 二五” 时期的56% 上升到58 . 3% , 沿海与内地投资之比下降到0 . 6。这一时期在中西部
地区建成了许多重工业基地和工业中心, 使得中西部地区在全国经济发展中的地位日益重要。
(三)“ 三线” 建设时期
20 世纪60 年代初, 中苏关系逐步恶化, 台湾海峡战云密布, 国际形势十分严峻。对世界战争形势的悲观估计, 使得我国区域经济发展政策在很大程度上都为国防战略考虑, 分散安排工业布局, 以免其被突发战争所摧毁。从此, 我国区域发展的“ 均衡” 布局转向战略布局, 促使生产力布局第二次大规模西进。因此, “ 三五” 计划( 1966～ 1970 年) 和“ 四五” 计划( 1971 ～1975 年) 时期, 中心任务是备战, 突出国防建设。当时, 中央根据各地区战略位置的不同, 按行政管理范围,将地处战略前沿的东部沿海省、市、自治区划分为“ 一线” 地区, 将处于战略后方的川、黔、陕、甘、青、宁、贵、鄂、湘、晋等10 个省、自治区划分为“三线” 地区, 其余省、自治区属于“ 二线” 地区。1965 年4 月确定了建设“ 三线” 的战略目标,一方面将资金投向三线地区, 内地的投资继续高于东部沿海; 另
一方面将沿海的企业和高等学校迁往内地。这一时期的区域经济发展战略目标侧重于发展落后地区, 以缩小地区之间的差距。“三五” 计划规定要进一步加强内地建设, 资金重点投向以西南为重点的“ 三线” 建设。在项目布局上, 国家修筑了联结西南的川黔、成昆、贵昆、襄渝、湘黔等几条重要干线, 建设了攀枝花、酒泉、武汉、包头、太原等五大钢铁基地, 同时新建、续建和迁建了一大批煤炭、电力、石油、机械、化学和国防工业项目。“ 三五” 时期全国基建投资达976 亿元, 其中东部沿海占26 . 9% , 中部占29 . 8% , 西部占34 . 9% ,“ 三线”地区占52 . 7% ①。沿海内地投资之比为0 . 42 , 同“一五” 相比, 沿海投资比重下降了10 个百分点, 而西部上升了16 . 9 个百分点。据统计, 1964～1971 年, 全国内迁项目380 个, 内迁职工14.5 万人, 内迁设备3. 8 万多台。三线地区的建设对我国国民经济和区域经济发展的影响是深刻而久远的: 经过“ 大三线” 建设, 在我国中西部地区基本建成了以国防科技工业为重点, 能源、重化工、交通、电子为先导的综合工业体系。 “四五” 时期, 国家继续加强对“ 三线” 基本建设的投资,投资重点转向“ 三西” (豫西、鄂西、湘西) 地区, 同时积极进行大西南的建设。“四五” 计划根据经济发展状况和战备的要求,将全国划分为西南、西北、中原、华南、华东、华北、东北、山东、闽赣和新疆10 个经济协作区, 要求在每个协作区内逐步建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协作的工业体系和国民经济体系( 山东、闽赣和新疆要求建立“ 小而全” 的经济体系) ; 要求各省市区尽快做到成套机械设备和轻工产品的自给, 建立为农业服务的地方工业体系, 建立各自的“ 小三线”; 内地的工业建设要大分散、小集中, 不搞大城市, 按照“ 靠山、分散、隐蔽” 的原则来布置工厂, 有的要“ 进洞”。这五年, 内地投资所占比重稍有下降, 五年累计为959 . 34 亿元, 占全国基本建设投资的54 . 4% , 其中“ 三线” 地区占全国基建投资总额的41 . 1%① 。同时, 因沿海地区石油资源的开发及相应设备的引进,“四五” 在沿海总投资达625 . 36 亿元, 在全国总投资中的比重由“三五” 的26 . 9%上升到35 . 5% , 同时还进行了第二次比较大规模的由中央向地方的分权, 并再次在全国各省市区出现了工业生产的分散化倾向。
从“ 四五” 后期到“ 五五” ( 1976～1980 年) 初期, 随着我国在联合国的合法席位得到恢复, 中美、中日关系的正常化, 国际关系趋于缓和, 外部环境有了明显改善, 我国开始调整向中西部地区倾斜的区域经济发展战略, 投资重点由内地向东部特别是沿海经济发达地区转移。这一时期的工业建设是针对60 年代后期以来全国工业结构上存在的主要问题安排的, 在投资方向上主要是电力工业, 其次是化学工业和钢铁工业, 以解决极为紧张的原
材料和电力供应问题。整个工业布局向东部地区调整。新项目主要分布在东部及内地的工业城镇聚集地区。在1978 年底之前引进的47 个主要成套项目中, 有24 个在沿海地区, 中部与西部分别是12 个和11 个。在东部地区中, 主要集中在辽宁中部、京津唐地区、长江三角洲及长江下游沿岸、胶东平原、江汉平原; 在西部地区中, 主要集中在四川南部。这些地区基本上是新中国成立后的重点建设地区或是工业基础雄厚的地区, 发展石油化工、钢铁工业等原材料工业, 前后配套协作条件较好, 可以就近提供技术协作和物资供应, 产品生产后, 可以就近进行加工。“四五” 计划后期, 沿海地区在全国基本建设投资中所占比重逐步增加, 至1975 年已上升为41 . 5%。“ 五五” 计划时期, 沿海地区在全国基本建设投资 中所占比重超过“ 二五” 计划时期, 达到了42 . 2% , 为建国以来的最高水平。同时, 沿海地区工业增长速度开始超过内地, 年均增长率为9 . 4% , 比内地工业年均增长速度高0 . 5 个百分点。
第三节 中国区域经济均衡发展政策实施效果的评价
一、投资效果
改革开放前, 我国实行的是中央高度集权的计划经济体制,国家是主要的投资主体, 区域经济政策手段明显带有指令性计划的特点, 按照地区和部门计划分配建设资金, 下达投资比例、投资结构, 由投资的计划分配决定相应的生产要素流向和流量, 直接干预区域经济运行, 希望由经济杠杆引致生产要素在地区之间的流动, 进而影响区域经济格局, 但收效甚微。
从实践的效果看, 国民经济恢复和“ 一五” 计划时期是我国建国后工业发展最为健康的时期之一。全国工业建设的重点开始由沿海向内地转移, 转移的规模基本符合当时的国情和区域发展条件, 基建投资的地区分配也以比较合理的幅度向内地倾斜, 中西部所占比重之和比东部大9 . 9 个百分点。这种投资分配的格局既有重点倾斜, 也照顾到了地区之间的总体协调, 因而实践效果基本上达到了预期目标, 取得了速度、效益、地区差距缩小三者的统一。从总体速度看, 1952 年至1957 年期间, 沿海地区工业平均增长17% , 内地工业为20 . 2% , 内地工业产值占全国工业总产值的比重也由1952 年的26 . 9%上升为1957 年的33% ; 从效益看, “一五” 时期在各地建设和投产的一批重大项目, 投资效果一般都较好, 其中相当一部分由于在微观布局上充分考虑到了通过成组布局和建立综合配套的工业区与城市建设协调发展, 至今还是所在地区乃至全国的骨干企业。这表明, 我国区域经济平衡发展战略的实施取得了初步成效, 沿海和内地之间的经济发展不平衡状况有了一定改观。到了“ 大跃进” 和“ 三线建设” 时期, 国家投资进一步向西大规模推进, 而且片面强调建立独立完整的地方工业体系, 在项目布局上搞大分散, 从而导致全国基建投资效果急剧下降, 西部地区的投资效果更低。“二五” 时期的均衡布局造成了巨大的经济浪费, 几个经济协作区在推进地区经济形成和发展方面, 也难以发挥应有的作用。据有关方面估算, 1958～1960 年三年大冒进和工业布局上的“ 遍地开花不结果”, 导致国民收入减少约1500亿元。“三线建设” 时期, 由于过分强调战略防御的需要, 建设项目安排缺乏全面规划、综合平衡, 有近一半投资没有发挥作用, 经济效益极差。另外, 一些具体项目布点要求“ 靠山、分散、进洞”, 增大了工程难度, 抬高了造价, 对促进中西部地区的经济发展并没有取得预期的积极效果。由此可见, 计划经济的资源调拨方式, 可以保证国民经济资源在地区之间的再配置过程有利于落后地区, 但不能有效地提高落后地区的投资效率。据估算, 1953～1980 年间, 在全国形成的4000 亿元的固定资产中, 真正发挥效益的仅有2500 亿元。即使在这2500 亿元的固定资产中, 由于外部供应条件差和厂址问题, 还有一部分在长时间内不能充分发挥作用。
二、产业分布