发布时间 : 星期六 文章第四章 政策工具更新完毕开始阅读
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工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政策工具的特性先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关工具的各项原则。
2．过程主义
这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。
3．权变主义
这种途径又称工具—背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。
权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用过程，这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景(包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员等等)所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，那种无所不能的工具至上主义受到了极大挑战。
4．建构主义
这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。
建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样一来，工具主义特征完全消失了。在这里，研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。
通过对这四种研究途径的介绍，我们可以看出，“政策工具”似乎是在逐步变得越来越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征重要性被降到如此低的程度，以至于给人们造成这样一种印象，似乎工具理论不再适用了。虽然实际情况还没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究走向及其发展过程中面临的威胁。
四、政策工具研究的主题与走向
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1．政策工具研究的主题
政策工具研究实际上就是一些问题的集合，这些问题就是关于如何将政策意向转变为管理行为。以往的研究表明，该领域并不存在着单一的中心主题而是存在着一系列相互关联的研究主题，下面我们就介绍几个重要的主题。
（1）政策工具的应用。评价工具的效力是古典研究途径中最重要的问题之一，虽然在目前的研究中，效力仍然具有重要性，但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注意力转移到了政策工具的具体应用过程中。在这里，关注的焦点集中在：哪些主体参与了工具的应用过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等等问题。对政策工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对第四种研究途径的兴趣的日益增长。
（2）“新工具”。 近年来，人们开始关注“新工具”的运用，休暜（P. L. Hupe）在其著作中提到了“后现代工具”；有学者（如J.A.De Bruijn和E. F. Ten Heurelhof）提出了“第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作是对社会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性上。同时，新工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工具中的“新”并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。
（3）偶发性事件。古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制的”，但事实上并非总是如此。在政策执行过程中人们往往会碰到一些非预期状况或突发性事件，这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调“工具”、“政策”和“社会问题”等概念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可能性影响。
（4）政策网络。政策工具并非自行生效的，它要发挥作用必须得借助组织的努力，而且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近是年来，人们对政策执行网络中的各种主体进行研究。库尔瓦斯（E.Koolhuas）提到了目标团体中的权威人物的影响以及政策工具施行者与其它主体间的互动；赫林（E. H. Hlijn）指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产生的影响；阿伦森（M. J. Arentsen）则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影响。不同的研究表明，探寻政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效将是一个良好的开端。
（5）工具的动态性。政策工具并非一经选定就永久不变，它必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发生巨大改变。此外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。神经机械学为研究工具的易变性提供了研究框架，另一种有益的研究则是把工具的实施看成是一个学习的过程。
（6）工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和“纯化”的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应要么使用这种工具，要么使用那种工具，工具的组合运用是导致政策失败的原因。然而，要对各种工具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为，
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工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。
2．政策工具研究的走向
随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出工具研究范围的转变和扩展。首先，转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；其次，扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略而充实了整个工具研究，为其理论发展与实际应用做出了极大贡献。这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。
3．政策工具研究的成就与不足
工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的，但其间接影响却是不容忽视的。它使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为了政策执行实践与理论之间的桥梁。
虽然研究是颇有成效的，但却并不能掩盖其不足。除了分类法方面的缺陷外，研究还存在着理论上的片面性。首先，研究片面地集中于环境和经济政策领域；第二，研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；第三，目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。另外，对政策工具研究的另一个批判是针对该领域的一个隐喻，即把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这种隐喻看起来似乎很形象、很合理，但它实际上却是对我们的一种误导：它容易让我们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性；容易让人们把效力看成是评价工具的唯一标准（事实上，政府评价工具还需要考虑别的价值标准）；它还给人们一种错觉，即政策制定者控制着工具，而实际上，他们并不能做到这一点，对工具的控制受着诸多方面的限制。
现在，政策工具领域仍然存在着大量的问题需要我们进一步探讨，对于很多问题，至今仍然没有统一的答案。例如，政策工具应怎样分类；在评价某一具体工具时，应采用何种评价标准；在理解工具在政策过程中的角色时，是工具自身的属性重要呢，还是工具选择的过程重要。对于诸如此类的问题，人们还远没有达成共识。因此，虽然政策工具的研究已起步，但仍然有很多工作要做。
第二节 基本的政策工具
在这一节中，我们将分别讨论市场化工具、工商管理技术和社会化手段这三类基本的政策工具。
一、市场化工具
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1．民营化
广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。
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它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私
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方”，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国营企业。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。
民营化可以通过多种途径来完成：（1）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例如电信系统；（3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为，一个例子就是纽约市通过税收减免计划来改善城市的居住条件,通过免除资产税（地产税），市政府鼓励私人部门房东和承包商承担起发展和维护低收入群体的居住条件。
作为一种政策工具，民营化的优点是：可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。但是，民营化的弊端也是显而易见的：政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等。
2．用者付费
用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。用者付费经常被用于控制负的外部性，特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。
例如，我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进行改革。改革后，排污费将作为对环境造成的损害的补偿费用，逐渐提高征收标准，最终使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。英国、美国等国在很多服务领域（除了一些如教育、卫生和社会服务领域之外）都采取用者付费制
作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点是：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。其主要缺点是：收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；不能作为处理危机的工具；管理成本高且繁杂。
3．管制与放松管制
根据里根（M. Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指 ①②
E. S. Savas, Privatization, The Key to Better Govenrnent . Chatham, NJ: Chatham House, 1987. [美] 斯蒂夫?H?汉克主编．私有化与发展．北京：中国社会科学出版社，1989：1页．
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