发布时间 : 星期一 文章浅谈土地利用总体规划与城镇规划的衔接与协调更新完毕开始阅读
浅谈土地利用总体规划与城市总体规划的
衔接与协调
杨培玉，
（潍坊市国土资源局经济区分局，山东 潍坊 261000）
摘要：土地利用总体规划和城镇总体规划同为指导地区经济发展的重要空间性规划，然而“两规”在制定过程中却没有统一的法律与标准，导致在具体实施过程中二者不能进行充分的协调与衔接，严重制约了地方经济的发展。本文分析了“两规”存在的主要矛盾及原因，并就两者的协调与衔接提出了几点看法。
关键词：土地利用总体规划；城镇总体规划；衔接
随着经济社会快速发展及城镇化进程的加快，城市发展与土地利用的矛盾日益严峻。土地利用规划与城镇规划相互矛盾和相互制约的现象日渐突出。如城市发展定位错位，城镇用地规模和布局难以协调一致、基础设施及重大项目规划选址、布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目不能同时符合两个规划，无法实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。因此，在合理利用土地的前提下，协调好土地利用规划与城市规划的关系，保证城镇化和经济的持续、健康、稳定发展具有重要意义。
一、土地利用规划与城镇规划之间的关系 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础，编制的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》。城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排，编制的法律依据是《中国人民共和国城市规划法》。
总体上来说，“两规”都是地方政府为了城市可持续发展、土地可持续利用而编制的，最终目标也都是为了合理利用土地资源，促进经济、社会与环境的协调、可持续发展。
从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。两者都属于区域规划中最低层次的规划，其关系应当是相互包含和制约的关系。
二者的协调、衔接关系在相关法律中均有明确的规定，《土地管理法》第22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。《城市规划法》第7条规定，城市规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。随着城市规划和土地利用规划两门学科的不断进步和完善，“两规”在编制中有越来越多的共通点，二者方案更需要共同研究、相互衔接来确定，在前期研究、数据资料收集、目标预测等方面二者都具有较多的共同性，在规划实施中对于用地管理也具有一定的相似性，需要通过整合，理顺二者在编制、审批、实施中的关系，达到相互协调的效果。
二、“两规”主要矛盾及原因
虽然《土地管理法》与《城市规划法》均要求土地利用总体规划与城镇规划应该协调一致，但在实践中由于种种原因，常常造成两者在城镇用地规模、范围、用地类型、期限、空
间落实等方面不一致。
（一）规划思路不同。土地利用总体规划编制思路是以资源约束为前提、以保护有限土地为主导的，依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。而城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标。土地利用总体规划着眼于资源约束下的条件最优，城乡总体规划着眼于充分满足经济社会发展的需要。
（二）规划期限不同。两项规划开始编制时间不同，导致规划方案编制的不同步，造成规划基期、规划期、采用基础数据的时限不同，从而造成两项规划结果的不一致。
（三）基础数据不一致。土地利用总体规划中，各类用地面积土地利用现状调查及变更调查的结果，用地分类标准采用《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。而城镇总体规划采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ139-90）。这种土地分类的不同直接导致同一地类有不同的内涵，使相同区域可以统计出不同的地类面积，相同地类无法进行比较、计算等。
（四）审批机关不同。依照《土地管理法》，县城所在地的乡镇土地利用总体规划编制和修改由省级政府审批，其余乡镇由州人民政府审批。根据城市规划法，县政府所在地的镇城市总体规划由市政府审批，其它建制镇的城市总体规划由县级政府审批。
三、“两规”的协调与衔接
为了实现土地资源的有效保护和合理利用，保障经济和社会的可持续发展，必须要做到城镇总体规划必须与土地利用总体规划协调和衔接。在具体实践中，要掌握好以下几点：
（一）编制、审批同步。目前，土地利用总体规划和城镇总体规划分别由土地部门和规划部门负责编制，在大部分城市这两个部门是分开的，而且“两规”编制时各部门通常各自为战，规划成果及数据不能及时充分共享，很难达到统一协调。建议两部门编制下轮规划编制时在编制周期和审查报批时统一进行。编制周期的衔接包括规划基期的一致性、规划期限的一致性以及编制工作周期的一致性。审查报批的同步性是指“两规”成立共同的编制领导小组，共同组织两个规划的研究、编制、协调、报批等进程，包括两规的前期准备工作，申请经费及成立组织机构、专题研究编制、方案编制、专家论证、各相关部门及上下级协调、成果审查、成果报批等进程都应保持同步，这有利于及时发现矛盾并解决矛盾。
（二）编制内容的具体协调。一是指导思想要进行改良。土地利用总体规划与城镇总体规划的目标各有侧重，土地利用总体规划是一个控制性规划，而城镇总体规划则属于发展性规划。土地利用总体规划分配到下级规划的土地指标，主要依据经济、人口总量等进行测算，但不同发展阶段的城市经历过不同的用地演变，仅通过经济、人口总量等难以做到切合实际，土地供给的规模和结构难以适应城市发展形势。而城镇总体规划确定各级城镇建设用地规模，主要依据人口及城镇建设的发展趋势、资源承载能力，很少考虑土地供给是否受到限制。因此，两规对于土地利用的指导思想，应该有所改良、相互协调，既要满足一定需求，又要切合实际，符合对资源环境的保护原则。二是统一规范基础数据。城镇总体规划所使用的地形图，要尽量采用测绘主管部门最新公布的矢量地形图，坐标系统与土地利用总体规划保持一致。在确定人口规模预测方案时，二者要统一数据的口径、内涵、计算范围和计算方法。，三是基础要素和信息系统要统一。主要包括分类术语的统一、控制标准的统一和图件数据平台的统一。目前两规在用地规模上难以协调的一个原因是技术上难以完成两规用地分类的映射，不清楚需要协调的规模具体包含哪些规划地类。两规要在用地规模上有效协调，必须先将用地分类及术语尤其是建设用地分类及术语统一起来，或者建立一种准确严格的对应关系，能将两规的用地分类相互翻译。控制标准的统一是指两规在编制中各自都有相应的控制指标
来限制用地规模，例如，城乡总体规划有人均城镇用地指标，土地利用总体规划有人均城镇工矿用地指标。两者在地类上有所区别，指标值也不同。因此，在地类统一的基础上，控制指标也应统一或采用相同的控制指标。平台的统一是指“两规”编制所依托的信息系统平台要统一，否则两种数据之间不能实现完全转换，空间叠置分析也存在诸多不便，建议创建城镇规划与土地利用规划数据库，实现对二者相关图形资料和属性数据的统一管理。
（三）保持规划应有的弹性。土地利用总体规划的弹性是指在确保土地利用总体规划应有功能的前提下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整型和应变能力。城镇总体规划弹性强调的是从城市形态与结构的合理性角度考虑城市建设用地组织，同时提出实施规划时对人均指标的严格控制，建立用地对人口增长所对应的指标规定，建设用地规划控制容量相对人口目标值具有一定的弹性系数。
在现行的土地管理体制下，有些土地管理部门与城镇管理部门工作上存在一些沟通不畅甚至互不合作的现象，使“两规”很难真正充分协调，因此，必须改变部门观念，加强各部门间的沟通与合作，共同为建设节约型社会，大力发展经济，促进生态、经济、社会共同发展提供有力保障。