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中国能源安全论文：
中国能源安全现状及战略选择
【摘要】目前,中国能源安全主要面临结构性危机和制度性困境两大挑战。中国政府可考虑实施以多边合作为依托重点加入国际能源机构,以区域合作为基础推动建立“东北亚能源共同体”,以国际能源新秩序为目标积极参与国际能源贸易价格定价机制等战略。
【关键词】中国能源安全战略 国际能源机构 “东北亚能源共同体” 国际能源新秩序
近年来,中国能源结构正在进行重大调整,能源安全的形态正在发生质变。这给中国的政治、外交、军事、科技和产业结构等提出了一个全新的课题——如何保障中国能源安全。解决好这个问题,对于实现“中国和平发展”战略和完成“十一五”规划具有十分重要的意义。
中国能源安全的现状
目前中国能源安全,主要面临以下两大挑战: 结构性危机
第一,能源结构不合理,依然是以煤为主。中国是世界上唯一以煤为主的能源消费大国。在中国现有的能源消费结构中,煤占68%。根据国际能源机构的预测,2030年煤仍占中国能源消费总量的60%。①
第二,能源人均占有量低,能源资源分布不均匀。虽然中国能源总量生产居世界第三位,但人均拥有量远低于世界平均水平。中国人均能源探明储量只有世界平均水平的33%。②中国能源资源总体分布不均匀。其特点是北多南少,西富东贫;品种分布是北煤、南水和西油气,因而形成了北煤南运、西气东输和西电东送等长距离输送的基本格局。
第三,能源供需矛盾日益突出。20世纪90年代以来,随着中国经济的快速增长,能源供应不足成为制约中国国民经济发展的瓶颈。从1992年开始,中国能源生产的增长幅度小于能源消费的增长幅度,能源生产与消费总量缺口逐渐拉大,能源消费与供应不足的矛盾日益突出。 第四,石油对外依存度过大,储备体制不健全。由于中国原油产量的增长大大低于石油消费量的增长,造成中国石油供应短缺、进口依存度飙升。按照国际能源机构的预测,2020年中国石油对外依存度将达到68%。③此外,目前中国原油进口的60%以上来自于局势动荡的中东和北非,中国进口石油主要采取海上集中运输,原油运输约4/5通过马六甲海峡,形成了制约中国能源安全的“马六甲困局”(the Malacca Dilemma)。同时,我国的石油战略储备还刚刚起步,石油储备体制很不完善。
第五,能源利用率低,能源环境问题突出。中国的能源利用率长期偏低,单位产值的能耗是发达国家的3～4倍,主要工业产品单耗比国外平均高40%,能源平均利用率只有30%左右。④另外,中国以煤为主的能源结构也不利于环境保护。据世界银行的统计报告,全球有20个污染最严重的城市,中国就占了16个。⑤ 管理性制度困境
从20世纪80年代末开始,中国能源管理机构分分合合、不断调整。在很长一段时间内,与能源相关的管理、开发和研究职能,分散在国家发改委、国土资源部、环境保护部和电监会等部门,⑥权限不明、职责不清。由于缺乏有效的能源安全管理体制,一方面难以出台统一协调的政策措施,另一方面即使出台宏观能源政策,也无专门机构贯彻实施,更无法实现长远的政策目标,暴露了能源安全的制度性危机。另外,能源市场的垄断行为不可忽视。目前,中国能源行业改革与发展的最大障碍是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为。
中国能源安全的应对措施
为了解决能源安全所面临的重大挑战,中国政府正在采取一系列对策措施。 从供需入手,充分利用国内外两种资源、两个市场,应对结构性危机
立足于国内(包括陆地和海洋)能源的勘探、开发和建设。例如,随着大庆等老油田产量的下降,近年来新疆已逐渐成为国内第三大石油基地。又如,2007年5月,中国石油天然气集团公司在河北省唐山市境内(曹妃甸港区)发现了储量规模达10亿吨的大油田——冀东南堡油田,这是40多年来中国石油勘探的最大发现。此外,海洋石油天然气工业是中国成长最快、发展潜力巨大的新兴海洋产业。
积极参与能源安全的国际合作,实现能源供应多元化。中国政府已参与了多个多边能源合作机制,是国际能源论坛、世界能源大会、亚太经合组织、东盟“10+3”等机制的正式成员,是《能源宪章条约》的观察员,与国际能源机构等国际能源组织保持着较为密切的联系。同时,中国与美国、英国、俄罗斯、日本、欧佩克等建立了双边或多边的能源对话机制。此外,中国还参与了东亚地区的清洁排放贸易、亚太清洁发展和气候伙伴计划、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”和“氢能经济伙伴计划”等。
加快石油战略储备建设,健全能源安全预警应急机制。目前中国已制定了石油储备规划。2003年5月,中国正式成立了国家发改委石油储备办,专门负责协调石油储备。2003年,中国开始规划建设首批四个战略石油储备基地,分别位于大连、青岛和浙江省的宁波、舟山。2007年12月正式成立了国家石油储备中心。到2010年,中国将建成相当于30天进口量的石油战略储备规模。
落实科学发展观,加强环境保护。中国政府坚持能源生产、消费和环境保护并重的方针,把清洁能源技术的开发应用作为一项重要战略任务,采取多种有效措施,降低能源开发利用对环境的负面影响,减轻能源消费增长对环境保护带来的巨大压力,促进人与自然的和谐发展。 加快可再生能源的开发利用。2005年2月,第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国可再生能源法》,从而为可再生能源的开发利用提供了法律依据。同时,按照中国政府制定的可再生能源长期发展战略的规定,到2010年可再生能源将占能源消费总量的10%,2020年达到18%,2030年达到30%。⑦此外,中国政府采取扩大核电供应的战略。
通过法律政策措施和市场手段,鼓励节能、合理用能、提高能源利用率。2007年10月,第十届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国节约能源法》修订草案。⑧新的节能法在法律层面将节约资源确定为中国的基本国策。 改革和完善能源管理体制,应对制度性危机
组建了国家能源委员会和国家能源局。2008年3月,第十一届全国人民代表大会第一次会议决定设立国家能源委员会和国家能源局。国家能源委员会作为高层次的议事协调机构,负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题;国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。 加强能源法制建设,起草了《能源法》。2007年12月,国家能源办正式对外公布《能源法》(征求意见稿),向社会各界征集修改、完善的意见和建议。作为中国能源领域的基础性法律,《能源法》(征求意见稿)包含总则、能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换等15章,共140条。
制定了《反垄断法》,鼓励市场竞争。2007年8月,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国反垄断法》。反垄断法的出台,有助于预防和制止能源领域的垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,
促进社会主义市场经济健康发展。
中国能源安全的战略选择
从宏观上看,未来几年中国政府可以着重考虑采取以下战略,来维护中国的能源安全。 以多边合作为依托,重点加入国际能源机构
如前所述,目前中国政府已参与了多个多边能源合作机制。因此,今后中国政府一方面要在现已参加的多边能源合作机制中争取发挥更大的作用,另一方面还要想方设法加入国际能源机构。现在中国还不是国际能源机构的成员国。一旦中国加入国际能源机构,国际能源机构将在加强中国与其他能源消费国的合作、应对突发性的能源危机、维护中国的能源安全利益以及逐步化解国际社会对中国的无端猜疑等方面,发挥重要作用。⑨然而,目前中国加入国际能源机构仍有一定的困难,主要表现在:第一,成员资格问题。加入国际能源机构的一个首要条件是经合组织的成员国,而中国至今还不是经合组织的成员。第二,紧急石油储备义务。国际能源机构要求各成员国保持不低于其90天石油进口量的石油存量,而中国当前的紧急石油储备不到30天,这与国际能源机构的规定有很大的差距。第三,信息通报义务。按照《国际能源纲领协议》的规定,成员国应定期向秘书处报告该国石油公司的财务、资本投资、原油成本等所有情况,以供国际能源机构理事会决策时作参考。而在供应中断期间,国际能源机构还要求石油公司直接向其提供有关的信息。因此,国际能源机构的“信息通报义务”对中国来说有一定的挑战性和一个适应过程。