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第二节 城市综合管理体制的现状
一、城市综合管理局模式
目前所知最佳模式。比如广东省阳江市、韶关市、江门市等已经挂牌。中山市将结合本课题实践研究，作为全国城市综合管理局模式的示范单位。江西省宜春市虽然名称叫做城市管理局，但事实上也是城市综合管理局模式。
统一城市综合管理权和城市管理综合行政执法权的城市综合管理局模式，是我国城市综合管理体制努力追求的方向。
二、城市管理行政执法局模式
1997年后在相对集中城市管理领域行政处罚权的浪潮中形成，目前全国已有大约一半的城市设立了类似机构，名称大体有三种：城市管理行政执法局，城市管理综合行政执法局，综合执法局。这种模式，通常行政管理权与执法权分离，只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权（比如福建省漳州市），有的还是事业单位（比如山东省胶州市），类似于纯粹的执法部门，不像一个政府工作部门，协调成本较大。应当尽快规范调整。
我们认为，政府序列的工作部门，不应当存在纯粹的执法部门，行政执法职能应当从属于行政管理职能，也就是说，一个政府工作部门应当首先有法定的行政管理职能，相应的行政执法职能自然包含其中。
三、建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局模式
改革开放以来城市管理最初的模式之一。目前仍有将近一半的城市保留这种模式，有的挂靠在建设局（比如河南省济源市），有的挂靠在规划局（比如广东省清远市）。
也有的城市成立了城管执法局，但挂在建设局（委）下面（比如山东省青岛市）。 建设局或规划局下设的城建监察支队或城管执法局，都是事业编制，经费和人员编制基本上没有保证，一般不具备行政执法主体资格。应当尽快规范调整。
四、市政市容管理委员会模式
比如北京市，北京市市政市容管理委员会从行政管理职能上看，基本上符合本课题所说的城市综合管理职能的要求，实际上就是北京市的城市综合管理局，只是单位名称不够科学规范，职责不够全面。应当尽快规范调整。
北京市市政市容管理委员会下设城市管理行政执法局，保障其城市综合管理职责的全面顺利履行，也符合本课题对城市综合管理体制的要求。
五、市政府直属城市管理办公室模式
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比如湖北省荆门市、四川省西昌市，实际履行城市综合管理职能，有的还下辖有城管执法支队，职能似乎比较完备，但又未纳入政府工作部门，行政管理职能也比较欠缺，应当尽快规范调整。
六、市容局（委）+城管执法局模式
比如江苏省南京市、吉林省长春市，先设立了市容管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。
市容局（委）+城管执法局模式，行政管理权范围较窄，行政执法权范围较宽，行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，应当尽快规范调整。
七、城市管理局+城管执法局+城管办模式
比如江苏省泰州市、淮安市，先将市容、环卫、城建监察单位整合成立了城市管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。
由于行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，后来又由城市政府成立以市长为主任的城市管理委员会进行统筹协调，将办公室设在城市管理局，形成城市管理局+城市执法局+城管办模式。
这种模式协调成本高，市长一旦其他工作较忙无暇顾及，整个工作秩序就难以保证，这就是为什么有的城市城市管理委员会作用发挥较好（比如淮安市、中山市），有的城市城市管理委员会作用发挥较差的原因。因此这种模式也应当尽快规范调整。
八、城管执法局、市政委员会、市容局（委）多头管理模式
比如陕西省西安市，城管执法局、市政委员会、市容局（委）都是城市政府工作部门，三架马车齐头并进，分别履行城市综合管理权和城市综合行政执法权。
这种模式，表面上看是城市政府对城市管理工作很重视，实际上是机构重叠，浪费行政资源，与中央大部制改革精神背道而驰，应当尽快规范调整。
我们在调研中了解到，西安市有关领导认为西安市城市规模较大，城市综合管理领域工作内容较多，应当多设几个部门。事实上，这个理由不能成立，西安市的城市规模大体相当于北京的一半，北京城市综合管理领域只设一个政府工作部门，西安市没有必要设三个。
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第三节 城市综合管理体制创新
城市基础功能设施管理和城市公共空间管理内容众多，城市综合管理局只能直接管理市政公用、园林绿化、市容环卫等一部分管理内容，城市交通、供电、通信、应急食品储备等还涉及其他许多城市政府工作部门和单位，需要更高权利层次进行统筹协调。因此，城市综合管理体制的建立，必须在城市政府之下设定两个权力层次：一是统筹协调与城市基础功能设施和城市公共空间有关的所有部门、单位的城市综合管理委员会，二是具体执行城市政府有关决策和督促落实城市综合管理委员会有关统筹协调意见并具体执行指挥权、赏罚权，以及全面负责城市综合管理领域行政处罚的城市综合管理局。
一、城市综合管理的体制支撑体系
1、城市综合管理的组织支撑体系（权力结构）
1）行政指导机构：住房和城乡建设部城市建设与综合管理指导司或城市综合管理指导司
省（区）住房和城乡建设厅城市建设与综合管理指导处或城市综合管理指导处（有条件的省可设立城市综合管理局，作为建设厅二级局或省政府直属局）
职责：按照国务院2008年7月11日文件精神，负责指导全国或本省区城市综合管理工作。
2）决策机构：城市政府
职责：按照国务院2008年7月11日文件精神，负责决定本城市综合管理体制和综合管理职能范围。
3）协调统筹机构：城市综合管理委员会（必须由市长担任主任，分管副市长担任副主任，城市综合管理局局长担任办公室主任，相关部门和单位负责人担任委员。否则，城市综合管理委员会就不能正常发挥作用。）
职责：统筹协调本市所有涉及城市基础功能设施和公共空间管理的部门、单位。
4）执行机构：城市综合管理局（城市综合管理委员会办公室合署办公，两块牌子一套人马。本着尊重历史的原则，已经设立城市管理行政执法局并且是城市政府工作部门的，而且有条件继续保留政府工作部门行政机构编制的，也应当与城市综合管理局合署办公，三块牌子一套人马）
职责：负责执行城市政府关于城市综合管理作出的所有决定，督促落实城市综合管理委员会协调统筹的各项工作，保障城市基础功能设施正常运转、城市公共空间秩序良好。
2、城市综合管理专业支撑体系（城市综合管理系统主要事业单位）
1）城市综合管理指挥中心（必须由城市政府、城市综合管理委员会组织建设，设在城市综合管理局内，作为城市政府、城市综合管理委员会、城市综合管理局统领本市城市综合管理工作的工作抓手平台。副局级。基于数字技术等所有现代科学技术手段，建立全市统一的指挥中枢系统，作为现代城市综合管理的首要专业支撑机构。市长、分管副市长担任总指挥、副总指挥，负责重大城市综合管理活动的指挥。城市综合管理局局长、副局长担任指挥中心主任、副主任，负责日常城市综合管理活动的指挥。）
2）市政公用局（处）（应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，副局级，可以事业编制。负责本市市政公用设施的建设、维护和相关企业指导管理。也可以把市政公用设施
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建设的职能保留在建设局，市政公用局只负责本市市政公用设施的维护和相关企业指导管理。）
3）市容环卫局（处）（应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，副局级，可以事业编制。负责本市市容和环卫工作。）
4）园林绿化局（处）（应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，副局级，可以事业编制。负责本市市区内的园林绿化工作。）
5）城市综合管理行政执法局 （应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，行政编制，至少参公，具体执行城市管理指挥中心的指令，依法处理城市综合管理行政违法案件。城市综合管理行政执法，具有很强的法律专业性，又有简单重复性，应当设立城管行政执法官职位，由通过国家司法考试的人员出任，负责简易案件的快速裁量，把控好自由裁量权，行政处罚决定应当由城管行政执法官签署方为有效。）
6）城市综合管理科学研究与技术鉴定中心（对各种损害城市基础性功能设施和城市公共空间的行为，进行技术鉴定，作为行政处罚的技术依据，城市政府以适当方式赋予其法定效力，特别适用于一些简单、快速的鉴定）
7）城市综合管理公众服务中心（作为城管执法系统统一面向社会公众的窗口，提供公众咨询，公众教育——市民教育和城管法规宣传，执法后续服务，举办进学校、进社区、进企业、局长接待日等亲民活动，对外发布信息）
8）城市综合管理培训中心（大城管体制下，地级市城管系统队伍人数一般在三五千人，队伍建设极其重要，必须强化培训，方可实现规范管理）
3、城市综合管理服务支撑体系（关联企业）
1）交通运输公司（核心是城市公交企业） 2）给排水公司 3）燃气公司
4）园林绿化公司 5）电信公司 6）电力公司 7）垃圾处理厂
8）污水处理厂 9）市容环卫公司
10）供热公司（热力公司） 11）食品安全战略储备单位
4、城市综合管理社会支撑体系（市民教育）
依托城市综合管理公众服务中心，组织成立城市综合管理志愿者协会,号召全市热爱关心支持城市综合管理工作的普通市民作为城市综合管理志愿者。市民教育工作做得好，不仅可以大大提高城市市民的文明程度，还可以大大减少涉及城市综合管理的行政违法案件发生，由此可以大大节约城市综合管理成本和行政执法成本，是一件一本万利的公益性事业。
5、城市综合管理专业指导、交流互动支撑体系
城市综合管理专家组和城管（执法）局长联席会议
6、公共财政支撑体系
城市综合管理是完全公益性行政行为，必须由城市政府财政完全投入，持续投入，递增投入，不仅要保证管理和执法人员主体是公务员，还要保证事业单位全额拨款。还要保证城市综合管理服务作业企业获取社会平均利润，激励各城市综合管理的服务企业提供高水平、高效率的基础功能服务。
7、社会监督支撑体系
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