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深圳社区管理体制现状、问题
及治理模式探讨
张则武
深圳在城市化进程中，对行政管理体制和基层公共治理进行了一系列的改革。笔者作为基层社区管理的一名工作者，试图从深圳社区管理体制中存在的问题入手，对当前社区治理模式进行探讨。
一、深圳社区治理的沿革和现状
随着改革和农村城市化的进一步深入，深圳基层治理经历了几个阶段不同模式的探索：2002年以前，基层治理的模式主要是传统的村委会、居委会村（居）民自治并存的模式。2002年起，在居委会内部试行“议行分设”体制，并对全市社区规模进行了调整。2004年开始，实行“撤镇设街”、“村改居”，全面加快推进农村城市化工作。2005年以后，在全市推行“居站分设”体制，并逐步实行“一站多居”。到目前，深圳共有社区工作站630个，社区居委会854个。
结合政府行政体制改革，目前深圳逐步形成了行政与自治、政府与民间多种形式互相补充的多元治理结构。主要表现在：以社区党组织为核心的党群共建模式日益发挥作用；政府职能通过社区工作站向社区延伸；基层民主在“居站分设”下回归了居民自治的功能；社会保障通过政府和民间的各种机构向居民提供服务；业主自治在业主大会、业委会中得以体现；社区集体经济组织进一步规范。
从社区类型来看，目前深圳社区主要有六种类型：一是花园式社区，即以商住房、政策性住房为主的社区。此类社区配套完善，住宅相对集中和独立，人员流动少，管理规范，
城市社区氛围浓厚。二是商业型社区，即社区内商业街、店铺为主的商贸区，此类社区商业气氛浓厚，人来人往。三是“村改居”社区，即以原村委管辖的范围或自然村落形成的住宅小区，此类社区原居民与外来人员混居，大部分为出租屋，配套先天不足，环境较差，地下加工厂和治安、安全隐患较多。四是“非村改居”城中村社区，此类社区主要是地下开发商开发的私人住宅楼形成的住宅小区，环境同“村改居”社区，但管理上会有不同，社区内违法建筑多。五是工业区社区，即社区内工业企业为主的社区。六是混合型社区，即兼具以上各种类型的社区。目前深圳特区内的社区大部分为花园式和商业型社区，特区外则各种类型都有。区分不同类型社区的意义在于管理侧重点应有不同。
二、存在问题
（一）部分社区划分欠合理
1.部分社区辖区范围不完整，社区居民对本社区缺乏认同感和归属感，不利于居民自治和社区管理。以龙岗区布吉街道金排社区为例，从金坑山庄到同一社区的凤尾坑住宅区，要绕经罗湖区3个社区和龙岗区2个社区10多个住宅小区，居民到社区工作站办事要舍近求远经过其它几个社区，极不方便。
2.各社区辖区范围和人口数差别较大，影响资源合理配置。据了解，大小社区辖区面积相差达10多倍，辖区人口少的不到5000人，多的却达10多万。而政府在配置社区管理人员、经费、办公场所等资源时又常是按社区个数来分配，造成资源配置“贫富不均”。
3.社区类型多，优劣差别较大。如前所述，各社区因类型不同，配套设施和管理难度也不一样。然而相关部门在社区管理、提供公共服务和考核评比时却常未区别对待。区分之意义在于对基础较优越的社区“锦上添花”时，也应对基础薄弱的社区“雪中送炭”，以免影响社区的积极性。
4.个别社区成插花地社区。个别社区存在一个住宅小区分属不同区、街道、社区管辖的“一村两制”现象。如原罗湖、龙岗“插花地”长排村共有房屋142栋，其中罗湖管辖47栋，龙岗管辖95栋；港鹏新村共有房屋143栋，其中罗湖管辖121栋，龙岗管辖的只有22栋。由于深圳特区内外适用的法规、政策和标准不同，每次物管费、水电费、垃圾处理费等新政策或新收费标准的实施常会带来纠纷，存在维稳、信访隐患。
（二）社区工作站主体地位不明确
作为社区治理模式的创新，深圳在全国首创设立了社区工作站，承担从原居委会剥离出来的政府工作，从而回归居委会的自治地位。然而，对于社区工作站主体地位却至今不明确，工作开展起来常遇到许多问题。一是单位主体性质不明确。社区工作站的性质究竟是行政单位、事业单位还是其他组织，没有明确的定位，存较大争议。二是职责规定较模糊。由于无法定职权，让社区工作站来完成许多行政性较强的工作时，常遇到法律依据不足等问题。虽然社区工作站的职责和任务可散见于市、区、街道及相关部门的文件和工作方案中，但这些文件的效力较低，发文机关层级多，且内容互相矛盾，责权利不统一。三是社区工作站人员身份不明确。目前各社区工作站的人员身份有公务员、职员、雇员、干部
职工（即原政府早期按政策招调入机关工作未过渡入编的正式工）、社区专干、临聘人员等。进入形式有街道下派、招考、村居委过渡、调入等形式。四是救济方式存争议。在社区工作站的工作侵害了相对人的利益时，相对人申请行政复议或诉讼，以及在追究社区工作站人员的法律责任时，存在较大的争议。五是许多人对工作站与居委会关系认识不清。许多市民和一些部门认为工作站已经全部代替了居委会，许多本应由居委会办理的事项也改由工作站。由于认识不一，市民办事常走冤枉路。如居住地证明、监护关系、土地房屋权属证明、居（村）民社保办理证明等，如由工作站来证明，由于工作站没有原始依据或法定资格，让工作站为难。
对于社区工作站主体的定位问题目前有几种认识：一是派出机构说。该说认为社区工作站是区政府、街道办事处的派出机构，代表区政府或街道办事处行使区政府和街道办事处授予的职权。二是行政机构说。三是事业单位说。
以上说法看起来都有一定的道理，但却经不起推敲。现在能表明社区工作站单位性质的依据是《深圳市社区工作站试行办法》（深办?2006?45号文）。该《办法》第2条规定“社区工作站是政府在社区的服务平台，协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务”。然而，对于“工作平台”的表述，确实存在很模糊的理解。目前我国单位的性质主要分为立法、司法、行政、事业、企业、群众性组织等，行政机关的设立需有法律的规定，其职权也需有法律的规定或授权（即职权法定）。政府可根据工作需要设立职能部门行使相应的法定职权。事业单位的设立虽比较简单，但设立具备公共管理职能的事业单位仍需要有法律