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中国政府的治理模式：一个“控制权”理论
视角来考察治理结构的特征及其所蕴含的行为意义。这里的基本思路
是，控制权的不同分配形式导致了作为委托方的上级与作为承包商的管理方的不同目标函数以及相应的行为方式：委托方关心上交货物的质量，因此其检查过程意在确保地方官员（代理方）所完成任务的真实程度；与此相反，
承包商关注的是发包契约所规定的任务目标，特别是委托方认可接收“货物”的可能性。这一理论思路特别强调区分以下几个重要概念和现象。
第一，需要明确区分委托方的检查验收过程与管理方的绩效评估过程。两者在实际运行中可能是结合在一起的。例如，管理方有时按照上级政府检查验收的结果作为对下属部门评估与激励的基础。但在更多情形下这两者是分离的。我们的理论模型指出，检查验收权与激
励分配权在概念上是两个不同的控制权。在发包制中，
验收权控制在委托方手中，而激励权则由管理方把握行使。这一特点可以解释上级
检查过程所发生的那些司空见惯却似乎有悖常理的行为特征。例如，检查过程时紧时松，难以预料；当检查组发现问题后，这些问题大多被大事化小、小事化了，几乎没有负面影响。因为委托方是从总体上评估和验收下级提交的任务完成情况，所以某个具体地方出现的问题，类似于货物验收抽查时发现的次品，只要这些问题（次品）发生在允许的误差范围内，就不会影响整批货物的接收。从这个意义上，我们不难理解为什么检查过程中所发现的问题常常没有引起太大的后果。但验收过程对弄虚作假的做法尤为敏感，
因为这意味着整批货物的质量有可能普遍存在类似问题。所以，一旦发现作假问题，常常通过严惩措施以儆效尤；而被检查方则努力把这些问题解释为偶然、个别的情况，与整批“货物”无关。
第二，需要区分基层政府不同类型的“偏差”行为。基层政府官员在政策的执行过程中不同偏差行为在我们的模型中有着大相径庭的意义。我们区分了三种偏差行为。第一类偏差行为反映了管理者在其管辖区域内行使各自控制权的做法。例如，管理方可能对委托方在检查过程中发现的下属执行问题淡化处理，甚至加以包庇。正如下面案例所示，委托方在检查验收中发现的问题可能产生于当地的具体困难。在这种情况下，更为知情的管理方可能置委托方的验收发现于不顾，行使自己的激励分配权来重新评估代理方的努力程度。第二类情形指管理方及其下属的代理方在政策执行过程中采取各种“变通”策略来达
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到上级要求。这些应对策略使得管理方可以因地制宜地完成上级政策目标。这些行为与委托方的目标设置是一致的，反映了执行过程中的灵活性，因此上级部门对这些做法和出现的问题视而不见，不予处理，甚至暗中默许支持。第三类情形指在检查验收过程中，管理方与代理方共谋来掩盖问题，确保契约“货物”如期按约上交。基于我们的“控制权”模型，政策执行过程中的这三类偏差行为本质上有着不同的意义。在行政发包制中，
管理方的前两类行为是合理的，因为它拥有激励分配权和契约目标实施的控制权，只有第三类偏差情形才是真正违反了发包契约的规定。
第三，这一模型也帮助我们解释为什么同一管理方可能扮演两种明显不同甚至相互矛盾的行为角色。如上所述，有关基层政府行为的
文献指出了
“层层加码”和“共谋行为”这两种相互矛盾的政府行为。我们的理论模型指出，这两类行为表面上相互矛盾但实为同一行为逻辑驱使，
发生在两个不同的过程中，有着特定的因果关系和限定条件：在“发包契约”的执行过程中，基层政府会竭尽全力向下级层层加码，
以确保完成政策目标；但在检查验收过程中，管理者和代理方采取共谋行为，采用各种策略掩盖问题。
我们可以进一步考虑具体制度内容来丰富以上的理论模型。在中国政治的运行过程中，上级部门常常向管理方强行下达目标和政策指令，不像典型的承包制度模型那样由委托方和承包商之间进行谈判达
成契约条款。因此，
这些政策目标与本地情况不符的概率极高，下级部门难以实事求是地实现这些目标。再者，政策结果不是工业产品，其测
量或评估有着很大的随意性。检查者和被检查者在政策执行和评估过程中存在着讨价还价的更大空间；并且，在实际运行过程中，中央政府
并不将下级政府视为真正意义上的承包商，
不会把政策执行和激励分配权全部交与下级政府，而是保留随意干预的权力。因此，委托方的授
权并不具有可信承诺的约束力，从而弱化行政发包制治理模式，甚至迫使其转化为其他治理模式。这意味着，行政逐级发包制仅仅是各种政府治理模式之一。我们下面进一步扩展控制权理论思路，讨论控制权的不同分配组合形式，以及由此产生的诸种治理模式。（四）控制权分配与政府治理模式：理论模型的扩展
组织内部各种控制权的分配形式因不同情形和不同领域而异；控78
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中国政府的治理模式：一个“控制权”理论
制权在委托方、管理方和代理方之间的不同分配方式导致各有鲜明特
点的治理模式。我们进一步讨论控制权分配形式与政府治理模式的关系。我们首先引入组织研究领域提出的有关组织方式的一对分析概念：“高度关联型”组织与“松散关联型”组织（tight-couplingvs．loose-coupling）。组织内部不同部门层次间的关联程度有着很大弹性。在一个高度关联的组织中，部门间联系紧密，有着极为敏感的互动反应；而
在松散关联的组织内部，
各部门保持自己的独立性，相互间反应迟缓、松散且不稳定（Weick，
1976）。高度关联型的组织状态类似于集权型政府，而松散关联的组织状态类似于分权型政府。由于文献中有关集权和分权的概念意义纷杂，为了避免不必要的歧义，我们借用高度关联型和松散关联型这一对概念来描述这两类相应的治理模式。表1总结了三维控制权的不同分配状况所导致的不同治理模式。我们简要描述各类治理模式如下：
1.高度关联型
在这一治理模式中，委托方保留包括目标设定权、检查验收权和激励分配权在内的所有控制权，并通过管理方实施其权威，导致高度集权、高度整合的治理模式。采用这一治理模式常常伴随着高度动员机制，使得中央政府能够有效地自上而下地实施其政策。不同领域中或应对危机时的运动式治理是这一治理模式的典型表现。
2.行政发包制
如上讨论，在这一治理模式中，委托方设定目标和政策取向，然后将任务“发包”给下属管理方。委托方保留检查验收、评估执行结果的控制权，但政策执行和激励分配等剩余控制权都赋予管理方。在这里，管理方扮演一个承包商的角色，在其管辖范围行使自己的剩余控制权来安排落实政策执行活动。这是中国政府的常态治理模式。
3.松散关联型
在这一治理模式中，委托方仍然保留目标设定权；但将检查验收权和激励分配权放在管理方手中。在这种情形下，委托方有着正式权威，但这一权威更具有象征性意义；而管理方拥有检查验收权和激励分配权，因此拥有实质性权威。在放权的历史时期或边缘领域（如毛时代的集体企业）中，这一治理模式较为明显。
4.联邦制
在这一治理模式中，委托方将某一领域或某一职能的所有的控制
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权都交给管理方；因此，管理方拥有正式权威和实质权威。在中国政府制度中，这一“所有权”分配的治理模式是有限的、非正式的和暂时性的。
在控制权理论视角下，各级政府、部门扮演的角色不是一成不变的，而是因控制权分配方式变化而相应变化。例如，当上级政府将各类控制权把握在手时（如计生政策早期阶段），各级政府间权威关系表现为“雇佣制”，中间政府（如县政府）只是扮演一个上传下达、落实执行的管理者角色。而当上级政府将执行实施的实质权力下放在中间政府手中时（如GDP增长），后者则成为承包商角色，其权力与激励也相应地发生变化。藉此，政府内部控制权分配提供了解读不同时期和条件下各级政府扮演不同角色的重要角度。
表1
政府内部控制权分配和相应的治理模式
控制权类别国家治理模式
高度关联型发包制松散关联型联邦制目标设定权委托方委托方或协商
委托方或协商
管理方检查验收权委托方委托方管理方管理方激励分配权委托方
管理方
管理方
管理方
行为意义中央政府运动型动员机制检查验收策略象征性权威缺失中间政府
失去主动性
执行阶段层层加码有效治理能力减弱
验收阶段合谋行为
委托方角色
委托方角色
以上“控制权”理论模型有助于增强研究政府行为的分析力度。首先，通过关注不同控制权在委托方、管理方及代理方之间的具体分配状况，我们能够深入考察因此导致的组织各方行为的机制、意义和表现方式。例如，基层政府间的共谋现象通常指管理方与代理方之间联手，对委托方的指令和干预作出策略性反应（周雪光，2008）。表1表明，这个组织现象更可能发生在“发包制”治理模式中。具体来说，它更可能出现在委托方行使“检查验收权”的阶段，而在其他治理模式中出现的可能性较小。例如，在“高度关联型”治理模式中，各方高度相关、反应敏感，共谋行为一旦被发现会导致严厉处罚，代价高昂，因此80