发布时间 : 星期日 文章战略情景转变下中国创新政策主体合作结构演进实证更新完毕开始阅读
从表3可以看出，除了中共中央、全国人大和国务院外，还有25个国务院部委参与了国家创新政策的制订。尽管大约30％的创新政策由多个机构参与制订，但是其中发挥主导作用的机构只有一个，早期主导机构为国家发展计划委员会或国家经济委员会，后来国家经贸委和国家发改委承担了这项工作。科技部是创新政策制订中最积极的机构，1980—2005年其参与编制的政策占到了总数的31.4％，远远超过了财政部(17.77％)、国家发改委(16.03％)、国家税务总局(12.54％)和商务部(11.85％)。国家发改委(包括前身国家发展计划委员会、国家经济委员会和国家经贸委)、财政部、商务部也起到了重要作用，分别参与编制了24项、16项、11项政策。科技部参与制订的政策中除了75项科技政策，还有6项产业政策；财政部参与了18项税收政策、16项科技政策和10项金融政策的制订；发改委参与制订了18项产业政策；国家税务总局主要制订税收政策；商务部发布了19项产业政策和11项科技政策。
从各项政策的主导情况来看：科技部是科技政策的主导机构；商务部和国家发改委在产业政策的制订中贡献最大，分别参与制订了19项和18项政策，同样重要的机构还有科技部、财政部、国家质监总局，均参与制订了6项产业政策；中国人民银行和中国证券监管委员会是财政政策的主要制订机构，均参与制订了12项财政政策；国家税务总局参与了24项税收政策的颁布，占所有税收政策的一半以上；金融政策的主导机构非财政部莫属，77％的金融政策由其制订。
总体而言，共有38个党政机构参与了1980—2005年创新政策的制订。由于每项政策至少1个，最多达11个机构参与制订，所以这287项政策总共有432机构参与，平均每项政策1.51个机构。其中，每项科技政策平均1.56个机构参与，而金融政策平均2.31个机构，高于其他类型政策，相对来说具有更高的政策效力。如果将中共中央、国务院、全国人大这3个高级政策制订机构去除掉，每个D等级的创新政策平均1.69个发布机构，其中金融政策、科技政策分别为2.7个和1.7个。
事实上，中国国家创新体系内部纵向的指令比横向的沟通要多，部门间的隔离使得创新政策的实施更加不易。换言之，创新政策更可能是以部门为中心或者部门特有，很难逾越部门边界发挥作用。以科技部为例，从创新政策数量上来看它是最主要的贡献者，但它也仅能为政府的科技发展提供指导，对于创新相关的其他环节难以施加影响。需要指出的是，政府机构之间的平行关系没有对多机构合作参与制订创新政策造成阻碍。比如，政府研发机构转制的金融政策得到了包括科技部和国家发改委在内的11个部门参与；国家重点新产品管理政策和关于科技成果转化的政策都有7个参与合作机构；一个国际标准的改编是由6个部门签署通过；产业政策中一个关于中国商标的商品出口政策由8个部门发布。总之，中国创新政策主体中的代表机构是科技部，它负责科技政策的制订、实施及管理，同时它还要履行“同其他部门密切配合、共同决策、共担责任”的职能[12]。
4自主创新战略情境下创新政策主体合作结构演进：2006—2008年
2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》是中国创新战略的里程碑，提出以提升自主创新能力为主要途径，中国致力于到2020年进入创新型国家的行列，并在2050年成为世界上科学技术领域的领导者。随后，国务院出台了《关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》。2006年4月，国务院办公厅“关于同意制订《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉的若干配套政策》实施细则的复函”提出拟制订实施细则汇总表，分为税收、知识产权保护、人力资源、创新文化建设和财政5大类，共99项政策，具体工作由发改委、科技部、财政部等机构负责，部门之间的合作和协调则由上述机构内的具体人员通过制订政策文件实现[19]。截止到2009年年底，已经出台了79项政策，汇总表中部分相关内容已经并入79项政策中。相关信息见表4。
中国政府在短短的3年内就发布了79项促进自主创新政策的实施细则，而且在政策制订的主体合作结构方面，也呈现出了与之前不同的模式。从表4可以看出，在所有政策中，科技政策数量达到了37项，占政策总量的46.84％，仍然是创新政策的主导，具有压倒性的优势。科技政策规定了国家科技计划项目，如国家高技术研究发展计划即“863”计划项目、国家重点基础研究发展计划即“973”计划项目等的经费管理问题。这些政策的制订和实施，为中国未来很长一段时间内的创新活动打下了坚实基础。除了5项金融政策都是由财政部一个机构发布之外，其他类型政策由单一机构发布的数量都有所下降。促进自主创新政策体系中，平均40.51％的政策由单一机构制订，26.58％是由两个机构制订，其余的由3个～16个机构制订，与1980—2005年的情况相比，多机构合作制订政策比例明显增加。尤其需要注意的是，低于1/3的产业政策和超过1/2的财政政策由单一机构制订，而税收政策中单一机构制订的数量为0。
从表5可以看出，在所有的政策中，科技部参与制订的政策达到46.84％，其主要负责的科技政策是22项；财政部主要负责金融政策的制订，为5项；发改委则取代商务部成为产业政策的新主导。财政部还连同国家税务总局一起颁布了全部(9项)的税收政策。另外，有一个有趣的现象，尽管科技部并非财政政策的主要参与者，但仍在数量上超过中国人民银行、中国证券监督管理委员会，成为重要的合作机构。这些政策主要关注中小型科技企业创新风险基金的建立、出口信贷保险的相关条款、信用担保和高技术企业的软贷款、知识产权交易市场等及利用财政手段改善创新环境。对中国经济政策起关键作用的工业与信息化部(原来的信息产业部)有可能成为类似日本通产省的超级部门[17]，但自1980年以来，该机构参与制订的