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第六专题 公共政策的执行
公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败。因此，政策执行是政策生命周期中最重要的环节之一。公共政策的执行活动也是一个完整的过程，下面的案例说明了这一问题。 案例9-1 营口市委贯彻执行家庭联产承包责任制
家庭联产承包责任制是我国改革开放以来普遍实行和不断完善的一项最为重要的“三农”（农民、农村、农业）政策。辽宁省营口市委按照“宣传—试点—推广”的程序开展工作，确保了该项政策的有效执行。
1980年11月初，中共营口市委召开五届四次全委（扩大）会议，系统学习和全面理解中共中央[1980]75号文件，认识到应当把推选家庭联产承包责任制作为农村改革的重要内容。全市家庭联产承包责任制从1981年10月开始酝酿、调查，12月上旬县、区召开三级干部会讨论贯彻和落实，各县、区层层训练干部，提高对该政策的认识程度，并在一些社队进行政策试验。县乡（社）共抓了102个试点队，参加试点工作的县乡干部790多名。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》。营口市委认真贯彻《纪要》精神。市委领导带领农工部干部到农村生产队搞调查研究，总结出一套包干到户的典型经验；并发动群众，指导落实联产承包到户责任制。1984年1月1日，中共中央下发《关于农村工作的通知》即一号文件，作出关于延长土地承包期的规定，从根本上解除了人们长期存在的“三怕”顾虑，即农民怕政策变，冒尖户怕露富，基层干部怕犯新错误。一号文件有力地促进了家庭联产承包责任制的全面落实，营口全市实行这项制度的农户由1982年的76.8%发展到99%。1984年12月24日营口市委宣布，全市以实行家庭联产承包责任制为中心的农村第一步改革已基本完成。家庭联产承包责任制的实行，极大地解放了生产力，推动了农业生产的发展。1996年10月7日，中共营口市委、营口市政府根据中央有关政策，作出延长土地承包期30年的决定，进一步稳定和完善了承包经营制度。
然而，在西方政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，人们片面地认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键，这导致长期以来在政策过程链条上缺少执行这一环节。
20世纪七八十年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普里斯曼等人的倡导下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“政策执行运动”（implementation movement）。从事政策执行研究的学者们写下了大量的论著，提出了各种关于政策执行研究的途径、理论和模型，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的研究内容。 ◆政策执行的理论研究
一、公共政策执行理论研究概述
美国公共政策专家麦尔科姆·L.高金在《执行理论与实务：朝向第三代》一书中，把公共政策执行研究划分为三个阶段：第一代政策执行研究偏重政策执行实务及个案研究，第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式的建立，第三代研究则企图以政府间政策执行沟通模式整合前两代政策执行研究。
1、第一代政策执行研究
第一代政策执行研究受到古典行政模式的深刻影响。古典行政模式的特点有： （1）行政组织的结构特征是集权的、层级制的、金字塔型的，以马克斯·韦伯的官僚制模型为基础。认为官僚层级体系是最为严密、高效、精确的组织体系，在理想的官僚层级
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组织内，上下级之间形成指挥命令的层级关系，上级负责政策制定，有指挥、监督、命令之权；下属则必须依据官僚规则如实地执行上级命令。
（2）政治家负责制定政策，行政人员负责执行政策，两者必须加以区分。以威尔逊、古德诺的政治——行政二分法为知识基础，强调行政是中立的、专业的非政治性活动，可以有科学理性的原则加以实现。
（3）行政管理必须依据客观的科学管理原则，以提高行政效率。以泰勒的科学管理学派为代表，强调以科学方法管理行政事务，管理决策阶层与工人执行之间职责分工相当明确，最重要的组织目标是追求效率。
行政学家古利克与厄威克总结了古典行政模式的三个特点：官僚层级体系、政治与行政分离、效率至上原则。在这种模式之下，政府行政人员在政策过程中自然失去其重要性，因为自上而下的命令链使得下属欠缺独立自主的自由裁量权，以至于造成史密斯所说的：“政策一旦制定，政策即被执行，而政策结果将与政策制定者所预期的相差无几。”
以古典行政模式为基础，形成了第一代政策执行模式，其典型特征是：
第一，偏重于政策执行实务及个案研究。1973年，美国政策执行研究的开山鼻祖威尔达夫斯基和普里斯曼，合作撰写了《政策执行》一书，引起人们对政策执行问题的广泛关注。他们从奥克兰计划(Oakland project)失败的教训中发现了政策制定与政策执行之间存在的鸿沟；通过个案研究获得了两项重要启示，即“执行不能与政策分离”，以及“多元参与者联合行动的复杂性”（complexity of joint action）；他们认为，“要想使政策科学成为行动的科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系。”
第二，坚持自上而下的政策执行分析途径（top-down approach），即“以政策制定为中心的途径”或“政策制定者透视的途径”。这一研究途径强调政策制定与政策执行的分立性，认为二者有明确的分工和任务，并且假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。
第一代政策执行研究拓展了政策科学的研究视野，引发了研究政策执行的热潮，推动了20世纪七八十年代“政策执行运动”的兴起和发展。
2、第二代政策执行研究
从20世纪七八十年代开始，许多学者在批评自上而下模式的基础上，提出了自下而上的研究途径（bottom-approach），从而构成了第二代政策执行研究。其代表人物是爱尔莫尔、约恩与波特等。他们强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。
（1）爱尔莫尔认为自上而下的研究途径存在两大缺陷：仅从高层政策制定者的角度出发研究政策执行是不够的，忽略了基层官员的适应策略；政策制定与政策执行截然二分的做法在理论上行不通，在现实中不可取。
在《后向探索：执行研究和政策决定》一文中，爱尔莫尔认为，在政策执行研究方面存在着“前向探索”（forward mapping）和“后向探索”（backward mapping）两种不同路径。前向探索与自上而下的研究路径是基本一致的，但后向探索则改变了基本立场和看法，主张充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。我国台湾学者林水波称其为“草根途径”。
（2）约恩与波特曾经指出：以韦伯、威尔逊和泰勒理论为基础的古典行政模式，企图
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构建广博的、功能一致的与阶层结构的组织；这种组织需要一位极富民主作风，或者通过功绩制而甄选出来的领导得，他不仅能力卓著，而且相当中立，所有的组织任务都能在他的领导下顺利完成。约恩和波特认为这种组织形态容易出现孤独组织综合症（lonely organization syndrome），因为没有一个单一的组织可以垄断所需要的全部资源。为了整治这种孤独组织综合症，政治经济家提出了市场的概念，认为在自利动机的驱动下，自然就有一双看不见的手，通过彼此的自由竞争完成孤独组织综合症所无法完成的使命。但问题是，以自利动机为导向的市场机制无法实现公共政策的集体利益，更何况市场也有失灵的时候。因此，市场这一双看不见的手仍然无法解决孤独组织综合症的诟病。
事实上，随着工业社会、政治民主与福利国家的发展，各种公私组织相继兴起，彼此之间的互动与依赖逐渐增强，实际上我们已经进入“组织社会”（organization society）。在这种情形下，多元组织集群（multi organizational clusters organizations）决定了政策能否有效执行。因此，约恩和波特希望弥补经济学中的原子理论（atomistic theory）与公共行政中的广博规划与管理理论缺陷，构建一个“执行结构研究途径”（implementation structure approach），学术界将这种研究途径称为“自下而上模式”。
第二代政策执行研究并非从政策制定者的角度研究政策执行，而是从政策执行运作阶段中对于某一特定问题进行互动的多元行动者着手，分析他们如何影响政策目标，如何重新形成公共政策，我们熟悉的政策规划、执行与评估过程则逐渐消逝；相反地，焦点集中于多元行动者追求目标的策略。
3、第三代政策执行研究
第三代政策执行研究试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构，其主要目的在于界定和解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关的不同而有差异，因而可以预测未来出现的政策执行类型。在第三代政策执行研究者看来，成功的政策执行一方面在于“前向探索”策略的运用，期望由政策制定者科学规划政策方案、理性选择政策工具、合理分配政策资源；另一方面必须采用“后向探索”策略，广泛掌握目标团体的诱因结构。整合的政策执行模式能够同时运用这两种策略。
第三代政策执行的整合研究强调执行机构间的网络关系与政策执行力的表现，亦即政策执行机构间的连结与互动关系体现政策执行力的高低。从政策执行机构间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间（中央政府、省市政府、县乡政府）府际关系的运作；水平关系则有政府部门、社会组织（服务提供者、政策目标团体以及其他利害政策目标团体以及其他利害人）间合作伙伴关系的形成。
第三代政策执行研究的代表人物与主要观点有：麦尔科姆·L.高金提出的府际政策执行沟通模式（the communication model of intergovernmental policy implementation），以及保罗·A.萨巴蒂尔提出的政策变迁的支持联盟框架（adv6ocacy coalition framework of policy change）等。
需要指出的是：第一代、第二代和第三代政策执行研究各有其优缺点，很难判断孰优孰劣，充其量我们只能说每一代的研究各自可以适用于何种不同的情境。就第一代的自上而下的模式而言，最适用于管制性政策(regulatory policy)与再分配政策(redistributive policy)的情形，因为这两种政策形态必须贯彻中央政府的公权力与公信力，才能发挥公共政策的管制与再分配作用。就第二代的自下而上模式而言，最适用于自我管制政策(self-regulatory policy)与分配政策(distributive policy)的情形，因为这两种政策形态的本质就是希望能拓展基层官僚的自主权或者赋予目标团体自由活动的空间，中央政府过度地以权威介入公共政策，反而失去了这两政策形态的本质。至于第三代政策执行研究，目前尚处于发展与完善之中，能否成为整合性的政策执行模式仍有待于更多的经验研究与理论
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修正。
二、公共政策执行研究的基本途径
美国公共政策专家保罗·A.萨巴蒂尔曾指出，政策执行研究有两种基本途径：自上而下与自下而上的研究途径。米歇尔·黑尧也指出，政策执行研究的发展有两波（waves）：第一波以自上而下的模式为主，肯定政策制定者设定明确目标的权威与能力，目的在于形成完美的执行（perfect implementation）；第二波则针对此论点加以批判，认为政策目标是由政策制定者与政策执行者共同协商达成的，目的在于找出执行缺失（implementation deficit）。
1、自上而下的研究途径
受古典行政模式的影响，第一代政策执行研究坚持自上而下的研究途径，就是把高层政府的决策作为研究的出发点，集中研究某种权威性的决定，如政策、计划、方案等，如何经由官僚体系的组织与责任分工而获得实践，并进而实现目标。此种研究途径认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；强调层级节制的指挥命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的影响优于其他的因素；注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成政策预期目标。
公共政策学者纳卡木拉和斯摩伍德曾对自上而下政策执行途径的命题作了阐释： （1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。
（2）政策制定与政策执行之所以存在界限，乃是因为：第一，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；第二，政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；第三，政策执行者拥有技术能力，服从并愿意执行公共政策制定者设定的政策。
（3）既然政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上。
（4）涉及政策执行的决定，本质上是非政治性与技术性的；执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。
我国学者张金马和丁煌等教授总结了自上而下研究途径的基本特点：
（1）研究基点在于解释为什么政策过程出现或没有出现成功的结果。这样的解释事先预设了一个所要取得的明确目标，这一点可以称之为“目标假定”。与这种分析性的“目标假定”相适应，政策执行研究所追求的价值目标在于怎样使中央政府制定的政策得到更好的贯彻落实。
（2）从高层政策制定者的角度来看问题。在相当程度上，政策被视为高层决策者的“财产”。犹如佩奇所言：“自上而下的政策制定观意味着：决策的重要性完全取决于它是在科层等级的哪一层做出的。因此，重要的决策是由政府机构的最高人物做出的??而处于科层等级低层的人们，只是执行这些决策罢了。”
（3）上述立场之所得以确立，在很大程度上是因为他们在价值观上秉承了自威尔逊以来的政治——行政二分法理念（在公共政策领域，它表现为政策制定与政策执行的二分法）。政策制定被认为是民选政治家的职责，而政策执行则是政府行政官员的功能。执行者是制定者的代理人，因此，从属于制定者。
（4）这种研究途径的一个重要知识基础是马克思·韦伯的官僚科层制理论传统，其核心是行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制。政策的执行被看作是一种理性的科学管理活动和技术事务。
（5）正是基于上述几点特征，政府行政效率的提高和政策执行问题的解决，其出路在于组织的管理与控制。例如，更多的资金，信息的沟通，明确的目标，有力的指挥，有效的
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