发布时间 : 星期五 文章公立医院两权分离与构建现代医院管理制度的研究更新完毕开始阅读
使医院适应市场的要求，才能比较深刻地触及医院内部的管理体制和运行机制，从根本上解决医院的经营机制问题。促进公立医院从公有制与市场经济运作的两难困境中解脱出来，调动医院的主动性和创造性，增强适应市场的能力，使其在业务经营范围内成为具有强大生命力的经营实体。
第三，实现政事分开的根本前提。计划经济体制下，政府行政行为与医院经营行为混在一起，政事不分，既弱化了所有权的管理，又妨碍了医院经营权的落实。为改变这种状况，必须选择两权分离改革作为切入点，明确界定政府有关部门与公立医院之间各自的责任、权利和义务，并在权利和责任之间建立有效的制衡机制，形成相互制约的关系，才能加快卫生行政部门职能转变的步伐，有效地实现管办分离、政事分开。从而在全球医院产权制度改革趋势中，构建既能坚持公有制，又能做到政事分开的中国特色现代医院产权制度。
第四，WTO框架下开放医疗服务市场的客观需要。加入世贸组织给中国带来的是全方位、多层次、宽领域的开放，意味着世界对中国的开放，中国进一步对世界的开放。“入世”以后，进一步开放医疗服务市场，国外、境外资本按照服务贸易总协定的规则，进入我国境内建立合资合作医疗机构，医疗服务领域将面临更大的国际竞争。在激烈的医疗市场竞争中，面对国外、境外资本、技术、药品、先进设备和科学管理方法，迅速进入中国医疗市场，可能使部分机制僵化、资源虚耗、技术水平和管理水平低的医院发生分化，引发我国医院资产重组与产权转让，这是不以人的意志为转移的事物发展的客观过程。加入WTO后，最为关键的是，医疗服务领域应当实施一种富有进取精神的应对战略，立足于在公立医院建立权责明确的产权关系，富有生机活力的管理体制，长远地提升公立医院在国际医疗市场中的竞争能力。从而在服务贸易全球化潮流中带来新的发展，实现人们所期望的“双赢”局面。
第五，公立医院改革与发展的一般趋势。当前，我国正处于从计划经济向市场经济转型时期，医院的外部环境有了很大变化，面对来自各方的竞争压力，公立医院体制改革势在必行。但是，公立医院改革到底走什么路子，宏观管理体制如何构建，微观主体如何塑造，经历了一个不断探索前进的过程。改革之初，医疗服务领域实行扩大医院自主权，综合目标管理责任制，以及承包和租赁经营，这些改革措施都不同程度地结合了医疗服务的特点，取得很大成绩。但无法解决
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深层次的矛盾和问题，公立医院面临着越来越严峻的形势。在这种情况下，公立医院必须尽快适应市场经济发展的要求，实行资产所有权与经营权分离的改革，实现制度创新。
⒊公立医院两权分离改革的总体目标
在当代社会，产权制度改革不仅是我国深化医院改革需要探索的一大课题，而且是一种国际性改革潮流。自20世纪70年代末开始，伴随着新经济学派提出公共选择理论，成为影响发达国家经济和社会发展政策的主流思想，西方产权学说的影响越来越大。产权改革逐渐波及医疗服务领域，不论是在医院运作最具市场化的美国，还是在医院最具宏观干预特征的英国，乃至其他许多国家和地区，都相继掀起了不同程度的医院产权制度改革浪潮，成了国际卫生改革中引人关注的热点问题。
在我国，进入20世纪90年代，党的十四届三中全会决定建立现代企业制度。股份制和股份合作制医院、中外合资合作、医院集团、委托经营、出售转让等产权变革形式便应运而生。在规模上也从小型医疗机构逐步向大、中型医疗机构扩展。整体来看，改制医院有效地改变了旧体制下医院职工“吃大锅饭”的局面，在一定程度上改变了由国家为医院承担经营风险的状况；促进医院利用分配机制调动职工的工作积极性，提高医院运营效率，增强医院生存与发展的能力；增加了医疗服务供给体系的竞争性；提高居民医疗服务的可及性。以上这些，对于深化医院改革起到一定的积极作用，但也有明显的局限性。主要是没有突破传统计划经济体制下政府直接管理医院的基本框架，政医职责没有分开，医院还没有完全成为充满活力的市场主体，改革仍然明显滞后。究其原因：在理论上，对产权的概念，产权制度内涵的复杂性、系统性及其与法律制度的关系，认识不尽一致，改革实践中往往采取一些简单化做法，缺乏规范的运作；在具体操作上，基本停留在承包，“拍卖”等问题上做文章，忽略了从理顺公立医院产权关系、政医职责分开和医院内部治理结构上下功夫，距离创建现代产权制度的要求，仍是任重而道远。需要在理论和实践上加强相关探索，在政策和管理上进行引导和规范，从制度上坚持产权改革的正确方向，维护医疗服务的总体社会目标，促进改革稳步、健康发展。
为使两权分离的改革少走或不走弯路，应从战略的高度和全局的角度，制定
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改革的总体目标，作为改革的出发点和归宿。从长远的发展趋势看，公立医院所有权与经营权分离改革的核心目标是建立现代医院管理制度。这是一种新的思路，一项复杂的系统工程，没有现成经验可资借鉴。依据市场经济发展的一般规律以及医院改革的演变趋势，在我国建立现代医院管理制度的基本要求是：
——政府以出资人的身份与公立医院建立权责明晰的产权关系； ——明确政府职能定位，构筑宏观管理体制；
——公立医院建立法人治理结构，塑造微观管理模式，使其成为适应市场的法人实体和竞争主体。
以上三方面是一个相互联系的有机统一体，构成现代医院管理制度的整体框架，涵盖现代医院的运行规则。我们不能只强调某一方面而忽视其他方面，必须全面、准确地加以把握，将两权分离的改革与体制创新和制度建设结合起来，进行相关探索。
二、公立医院所有权与经营权分离的模式探析
实行所有权与经营权的两权分离，无论从理论上，还是历史上看，生产资料的所有权和经营权并非统一于同一主体，这是不容置疑的。公立医院的资产属于代表全体人民利益的国家所有，并不意味着国家机构直接经营管理医院。因此，两权分离就其作为经营管理方式而言，公立医院的所有权与经营是可以也应该分开。
按照市场经济基本原理，公有制医院仍然是商品生产者和经营者，应当具有商品生产者应有的地位和功能，这就是：自主经营、自主管理，具有自我发展、自我约束的能力。在社会主义市场经济条件下，要探索既能赋予公立医院以商品生产者和经营者的地位和功能，又能保持其公有制的本质，找出公有制医院与现代市场经济的具体结合形式，就必须突破两权合一的框框，实行所有权与经营权分离。
两权分离是党的十一届三中全会以来，在总结改革实践经验基础上提出的新的理论和观念。实践证明，公立医院不可能由全体人民经营，一般也不适宜由国家直接经营。应当在医院产权关系问题上，明确界定相关理论概念，采用多种形式促进所有权与经营权分开，以调动医院和社会积极性，这是改革的一个重要的方面。
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⒈所有权、产权及法人财产权
在现代经济学中，财产所有权是国家通过法律形式确认财产所有者对其财产的占有权利，是财产最终归属经济关系的法律形式，包括占有、使用、收益和转让等四种权能。财产所有权是产权的主要形式，由此派生出其他形式的产权。在法律上确认财产归属关系的前提下，财产所有权的各项权能可以分离出来，构成不同的组合，形成相应的与财产所有权有关的产权及产权主体。这就是财产所有者主体与财产经营者主体。它们之间在财产的所有权及其占有、使用、收益和处置等权能所发生的关系，形成各种产权关系。在历史上，产权就是从所有权中分离出来的财产关系。
然而，所有权与产权不是同一的概念。尽管国内外学术界对产权的基本含义尚未形成共识，但是产权作为一个经济范畴，从最基本的意义上说，是人们围绕财产而形成的关系，主要通过人们对既定客体（财产）的权利和职能体现出来。从经济关系角度看，是产权主体之间在财产的所有权及其权能的分离与组合中所发生的各种关系的总和，是财产权力的组织形式，体现一种责、权、利关系；从范围上看，有全部产权的完整体系，也有多种产权的集合体，同时还有单个产权；从存在层次看，不仅包括对财产的占有权、使用权、转让权和收益权在内的一组权利，而且包括从中衍生出来的更为具体的权利；从使用方式看，出于种种原因，各项权能可以是结合在一起的，构成完整的产权体系，因而产权主体是单一的，也可以是分离的，形成不同的结合格局或结构，由此产权主体则随之分离为多元的。就是说，产权有两种类型：一种是单一产权主体的完全财产关系；另一种是多元产权主体的部分财产权。显然，产权不是一个静止的概念，而是一个动态的范畴，存在各种配置方式。要在错综复杂的产权关系中，建立合理有效的产权制度，必须明确界定各个产权主体的责任、权力和利益，正确处理相互之间的关系，保证产权主体充分发挥作用。
对于公立医院两权分离的改革来说，关键要在理论上确立医院法人财产权。法人财产权这个概念是《国有企业财产监督管理条例》第一次提出的，是根据改革实践进行的新的理论概括，把国有企业改革理论与实践向前推进了一步。作为法人财产权，从本质上说是经营权与法人制度的结合。这里讲的经营权，不是狭义的日常具体经营管理的权利，而是广义的包括资产的占有权、使用权和处置权
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