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日本国土综合开发规划及对我国的借鉴
摘要：作为高度发达的市场经济国家，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域
差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，确保国家利益最大化，建立起一套完整的国土规划体系。日本与我国相同，也是人多地少，而且人地矛盾更加突出，日本开展国土规划的做法与经验应对我国有很好的借鉴价值。本文通过回顾日本五次全国综合开发规划的制定过程及要点，分析新一轮规划的开发理念和深远意义，为今后我国的国土规划、城乡规划、开发建设、房地产管理等课题，寻找可借鉴之经验。
关键字：日本，国土规划，国土利用规划，综合开发
日本地域狭小，人口密集，资源贫乏，属于市场经济体制的土地私有制国家。作为高度发达的市场经济国家，日本政府为了防止和纠正市场失灵、解决国内区域差异问题，协调中央与地方之间、部门之间以及地方之间的利益，确保国家利益最大化，建立起一套完整的国土规划体系。使得日本经济发展迅速，政府对经济发展的干预均取得巨大成功，这与日本有计划、高效率、综合性开发、整治国土资源密不可分，也与土地规划在开发利用资源中发挥的作用分不开。日本与我国相同，也是人多地少，而且人地矛盾更加突出，日本开展国土规划的做法与经验应对我国有很好的借鉴价值。
1 日本国土综合开发规划的基本思路 1.1日本国土综合开发规划的主要目的
《日本国土综合开发法》明确提出国土综合开发规划的目的为：“以国土的自然条件为基础，从综合考虑经济、社会、文化等相关政策的角度出发，谋求对国土的综合利用、开发和保全以及产业布局的合理化，同时，为提高社会福利做出贡献”。具体而言，其在政治、经济以及社会发展方面的目的与作用又有所不同。政治方面，国土综合开发规划具有体现民主政治的作用，是民主意识形态的表现；经济方面，国土综合开发规划是国家完善市场经济体系，进行宏观调控的不可缺少的手段，是政府站在国家立场上，为防止或纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济引起的市场失灵而采取的一种宏观调控手段；社会发展方面，国土综合开发规划是国家协调部门间利益、国家和地方利益的一个总原则，围绕国土综合开发规划，针对共同问题，部门之间、中央与地方之间的行政对话和达成协议的过程是非常重要的[1]。日本历次国土综合开发规划都有十分明确的目标，例如：1962年的“全综”的基本目标是“实现地区间的均衡发展”，1967年的“新全综”的基本目标是“追求高福
利社会，创造以人为本的宽裕环境”，1977年的“三全综”的基本目标是“建设使人安心健康型的、文化型的、具有人情味的综合环境”，1987年的“四全综”的基本目标是“形成一种具有特色功能的多极型的，能排除人口、经济功能和行政功能等诸功能向某一特定地区过度集中的现象，并促进地区间和国际间的相互补充和相互交流的国土结构”，1998年“五全综”的基本目标是“为追求多轴型国土结构的形成和实现打好基础”。 1.2日本六次国土综合开发规划介绍
第一次(1961-1968)
该规划是战后日本依据《国土综合开发法》(1950年)制定的第一部综合国土开发规划， 这一时期日本国土开发的最大特征是“缩小区域间差距”，即从资源开发、产业基础开发为主要内容的“经济开发”转向以缩小区域差距为主要内容的“社会开发”。这一阶段采取了“据点开发模式”，在东京、大阪、名古屋及其周围以外的地区选择若干据点进行以点带面的开发。
第一次全国综合开发规划的颁布使日本国土开发规划及其相关法律体系化，标志着日本的国土开发从过去只注重经济效益向注重国土的均衡发展，还展示了城市开发尤其是中心城市功能对国土开发的重要作用。
第二次(1969-1976)
该规划主要任务是解决日本“过密过疏”问题，即由于经济的高速增长，带来城市发展交通拥挤、住宅短缺、能源、水供应紧张等问题, 而农村人口外流造成的系列问题。该次规划提出“大规模项目开发”模式，进行大规模工业基地建设。标志着日本的国土开发，从“点”式开发，走向以“点”连线，以“点”带面的全面开发。
第二次全国综合开发规划强调国土综合开发的理念，但过度强调经济效益，策划和上马了许多不切合设计的项目，完成效果不理想。
第三次(1977-1986)
为解决前两次规划带来的公害泛滥、过密过疏、资源有限性等问题，提出“定居构想”的开发模式，从过去的“点”和“线”的开发转向提高国民生活环境质量的“面”的开发。这一时期提出的“田园城市构想”为以后的国土开发理论奠定了哲学基础，“技术聚集城市构想”的实施为日本产业结构调整和区域经济振兴作出了贡献，也为日本国土开发开创了一条新路。
第四次(1987-1997)
该规划的实施是在日本产业结构调整和扩大内需的背景下，为解决东京一级集中问题和
形成“多级分散国土结构”进行的，提出“交流网络构想”开发模式，是继过去“以点连线”和“以点带面”的开发以后，确立的立体式开发，通过陆海空立体交通体系将整个国土连成一体，通过城乡交流和国际交流实现历史传统和现实世界、国内和国外的跨越上空的融和。
该时期进行的重点开发项目——“综合休闲娱乐区”存在争议，该项目扩大内需的目标大多没有实现，成为日本国土开发的一大败笔。
第五次(1998-2010或2015年)
该规划提出形成“多轴型国土结构”的目标，通过四个国土轴东北国土轴、日本海国土轴、太平洋新国土轴、西日本国土轴的形成，达到分散东京功能和国土均衡发展的目的。提出采取“参与和协作”的模式来实现规划目标。国家和地方政府、当地居民、志愿者团体、民间企业等经济参与国土开发和区域开发活动，不同地区间要紧密协作来推动国土开发和区域开发事业。
第六次(2005-2020)
日本大规模的国土开发活动已经结束，今后的主要任务是进行一些必要的微调整，国土开发的方向将从“均衡开发”走向发挥各地区优势和特点的“特色开发”，国家的宏观政策也从“国土开发”转向“国土管理”，年日本改《国土综合开发法》为《国土形成规划法》，并开始编制第六次国土规划。目的在于在数量型发展的基础上更多关注“质”的发展，全力塑造成熟型社会的规划，保障居民生活不仅舒适，而且安全、安心和稳定。[2] 1.3日本国土综合开发规划的主要内容
《日本国土综合开发法》规定国土综合开发规划应包含五个方面的内容：（1）关于土地、水和其他自然资源的利用；（2）关于火灾、风灾以及其他灾害的防除；（3）关于调整城市和农村的规划以及布局；（4）关于产业的合理布局；（5）关于电力、运输、通讯和其他重要公共基础设施的规模和配置，以及文化、福利、旅游相关资源的保护和设施的规模及配置。
2 日本国土综合开发的特点 2.1从国土综合开发到国土可持续性
新国土规划是在人口减少和老龄化、跨越国界的区域竞争、环境问题、预算约束以及依赖中央政府的局限性等形势下进行大幅度修订的。目的在于在数量型发展的基础上更多关注质的发展，包括美丽的风景和环境，全力塑造成熟型社会的规划，保障居民生活不仅舒适，而且安全、安心和稳定；在规划过程中采用各种方式鼓励各种利益相关者的参与；尊重地方
自治的要求，实现政府和地方政府的伙伴关系，培养地方自主发展能力，通过双方的合作建立不同区域的规划；明晰全国规划和地方规划的线性和相关的关系，让公众更容易理解[3]。 2.2以国土基础设施建设投资为主的规划实施措施
规划实施措施包括国土基础设施投资方向性、国土信息的完善应用以及规划监督、规划相关制度等的检查。其中，国土基础设施投资包括国土基础设施投资的国家战略、跨世纪的技术传承与改造，和国土基础设施资源的整合。国家直接投资的国土基础建设是促进国家持续发展的战略性投资，广域版块战略包括地区国土基础设施投资、地区合作进行的基础设施投资、国家和地区政府联合对国土基础设施进行投资。 2.3从一极一轴、多极多轴到广域地方圈的国土结构
国土空间结构的安排是国土规划的重要内容。从明治维新时代开始，日本政府便开始了国土基础建设和产业发展。第一次世界大战后重化工业迅速发展，以东京为中心、太平洋沿岸地带为增长轴的“一极一轴型”国土结构雏形形成。战后，为实现《国民收入倍增计划》，提出了《太平洋沿岸带状产业布局构想》，包括了缩小地区差距的意图，但从政策方向上看，依然是重点发展以原有4个工业基地为中心的太平洋沿岸地区。因此，经历了“一全综”的“据点开发”“、二全综”的“大规模项目开发”以及“三全综”的“定居圈”建设，过密、过疏问题或者“一极一轴”的格局依然未得到有效改变。
适应经济国际化、人口老龄化和社会信息化等的要求，“四全综”提出要形成“多极分散型国土结构”。首先通过疏散工业、政府和公共设施等途径纠正东京一极集中的现象。其次，有重点地加强地方圈建设，发挥农村、山村和渔村的多样化作用，多极分散这些功能。“五全综”进一步提出形成“多轴型”国土结构，具体包括西日本国土轴、东北国土轴、日本海国土轴和太平洋新国土轴。与“四全综”相比，在纠正东京一极集中的国土发展失衡现象方面目标一致。前者通过“极”的发展，后者通过4个国土轴的形成，达到分散东京功能和国土均衡的目的[4]。
为适应经济国际化、国民价值观念多样化以及人口减少型社会的真正到来“，六全综”或称“国土形成规划”提出形成“自立的多样性广域地方圈”的国土结构。把国土空间视野，从市町村向广域生活圈域、从都道府县向广域共同体、从日本国土向东亚扩大。通过多样性广域共同体来构建自立发展的国土，同时形成美丽的、易于居住的国土。从而使日本国土结构完成了从点、线或轴、到面或圈的发展历程。 3对我国国土规划的启示
3.1尽快制定国土规划法，依靠法律开展规划的编制和实施