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中国城乡最低生活保障制度：回顾与评析
中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，已经有16年的历史了。16年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护中国的贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。
一．城乡最低生活保障制度的历史演进
所谓“最低生活保障（简称?低保?）制度”即“根据维持最起码的生活水准的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水准低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程式和标准提供的现金和实物救助。”[1]
一．城市居民最低生活保障制度的历史演进
20世纪90年代，在国际上，由于经济全球化和亚洲金融风暴的影响，在国内，由于向以市场经济为取向的经济体制急剧转轨和企业改革逐步深化，在中国城市社会中引发了诸多经济、社会矛盾。加上中国的社会保障安全网本身的脆弱和不足，在短短几年中，就在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。
为了应对严重的城市贫困问题，1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”。上海市的低保制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。
16年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即1993—1999年的“创立和推广阶段”和1999年至今的“提高和完善阶段”。
1．城市低保制度的创立和推广阶段
在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了由点及面，在全国普遍建立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门——民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。
表1：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准 序号
城 市
创立时间
1999年10
2007年12
序号
城市
创立时间
1999年10
2007年12
月的标准
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
北京 天津
1996.7 1998.1.
200 185 140 120 110 150 130 140 215 140 165 150 170 100 140 120
月的标准 330 330 220 220 230 260 245 245 350 300 300-340 260 228-248 210 280 260
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31
武汉 1996.3 长沙 1997.7. 广州 1995.7. 南宁 1995.9. 海口 1995.1. 成都 1997.7. 重庆 1996.7. 贵阳 1998.1. 昆明 1996.7. 拉萨 1997.1. 西安 1998.1. 兰州 1998.1. 西宁 1997.8. 银川 1998.1. 乌鲁木齐
1998.1.
月的标准 150 130 240 150 170 120 130 120 140 130 105 120 120 100 120
月的标准 248 220 330 230 293 245 210 215 210 240 200 230 178 200 256
石家庄 1996.1. 太原 呼和 浩特 沈阳 长春
1997.7. 1997.1. 1995.3. 1996.7.
哈尔滨 1997.4. 上海 南京 杭州 合肥 福州 南昌 济南 郑州
1993.6. 1996.8. 1997.1. 1996.7. 1995.1. 1997.1. 1996.7. 1996.8.
资料来源：以上数据由民政部低保司提供。
2．城市低保制度的提高和完善阶段
随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。
在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水准落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水准的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500—3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。
2000年，国务院作出重要决策，从2001—2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403
万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万。
此后，低保人群的规模变动不大，2003—2009年，仅增加了100多万。但低保经费的增长则比较快，2006年突破200亿，2007年接近300亿，2008年接近400亿，2009年，则已经到了461亿。
表2：1996—2004年城市低保制度的财政支出和保障人数
全部财政支
年份
出 （亿元）
1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年
3 3 12 20 27 42 109 151 173 192 224 275 385 461
其 中
中央财政支出 （亿元）
4 8 23 46 92 105 112 136
地方财政支出 （亿元） 3 3 12 16 19 19 63 59 68 80 88
85 88 184 281 403 1171 2065 2247 2201 2234 2241 2271 2335 2348 保障人数 （万人）
资料来源：以上数据由民政部低保司提供。
从2003年起，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育
救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。
二．农村最低生活保障制度的历史演进
在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。
在20世纪70年代末，中国农村没有解决温饱问题的贫困人口有2.5亿之众，差不多要占当时农村总人口的三分之一，占世界贫困人口的四分之一。经过30多年的经济开发性扶贫，中国的贫困人口大大下降。2008年，以年收入785元及以下为标准，中国的绝对贫困人口还有1479万人，以年收入1067元为标准，中国农村的低收入人口还有2841万人。
到20世纪末，中国剩余的贫困人口大约有三部分人，一是丧失劳动能力的残疾人和老年人，二是“一方水土养不了一方人”的地方的人，三是生活在自然灾害频繁发生的地方的人。这就引出了一个新的社会政策议题，可不可以用农村低保的方式来救助那些“扶贫效果不明显”的贫困人口，这个政策设想终于在2007年成为事实。
在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。此后，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省份1037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。
2004年中共十*中全会以后，确立了构建社会主义和谐社会的战略目标，农村低保制度的建设摆上了当和政府的议事日程。2004年的说法是“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”；到2005年，“探索”之前加上了“积极”二字；到2006年，干脆就说“逐步建立”了。
2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”而到3月7日，媒体报道，民政部领导作出承诺：“今年上半年全国完成农村低保建制”。2007年8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。[2]
到2007年年底，享受低保的农村居民已经增加到3452万人，农村低保支出达到了104亿元；2008年，农村低保对象达到4284万人，农村低保支出达到222亿元；2009年，农村低保对象达到4759万人，农村低保支出达到345亿元。
二．最低生活保障制度的现状