发布时间 : 星期一 文章伦敦大都市管理体制研究评述更新完毕开始阅读
别由大都市区警察局、伦敦交通局、伦敦火灾和紧急事务处理局以及伦敦发展局四大附属职能团体行使。上述四大功能团体共同构成了大伦敦管理局的组织主体。
伦敦实行的是行政(市长)和议会分权的管理模式。前者负责政策制定、预算编制、机构人员的任命等，后者承担咨询职能，并且有权审议市长的各项建议。
其中，市长代表大伦敦管理局行使行政权力，即从宏观以及维护大伦敦整体利益的角度考虑大伦敦地区的发展战略，议会则掌握审查权。具体来讲，市长负责空间发展、空气质量、生物多样性、文化和旅游、经济发展、财政预算、交通以及废物处理等战略规划的编制，还负责对下属组织机构成员的任命。由于市长经直选产生，具有很大的权力，拥有大多数决策权，在城市管理中居于主导地位。
与之相比，议会的职能非常有限，它对于大伦敦议会的财政预算享有审查权和修正权。有权对城市的行政事务进行调查研究，还有权审议市长的年度报告。虽然议会对市长的行为具有审查权力，但是其政治影响和政治权力相当薄弱，充其量只是一个次要合作者。
伦敦区级政区主要承担着本区的日常事务，具体包括：教育、社会服务(儿童保护、日常护理和家政服务等)、住宅建设、公路维护、区域规划、街道清扫和垃圾处理、文化和休闲产业(图书馆)等。从机构重组来看，“伦敦规划顾问委员会”、“伦敦研究中心”以及“伦敦生态所”等那些在大伦敦议会被取消以后建立的服务于全市的团体被移交给大伦敦管理局领导，其他团体则并人伦敦政府协会。
三 伦敦大都市行政管理与组织体制特征分析
在伦敦大都市的漫长发展历程之中，有几条主线贯穿其中，有助于我们更为深入地理解伦敦大都市的管理体制和区划体制演变，本文将其归纳如下：
1.如火如荼的政党冲突
党派之争可以说是伦敦大都市区政府管理体制的特色之一。政党利益的冲突是理解伦敦行政管理体制改革的关键。伦敦大都市区并非由统一的政党垄断，而是由不同政党及其下属机构联合掌握。伦敦每次行政管理体制的改革进程里，政党之争始终贯穿其中。在伦敦政府组织体制的架构上，存在两个针锋相对的派别，分别是地方主义和都市集权主义，两者的相互较量最终上升为保守和工党的政治斗争。
早在1980年代撒切尔执政期间，保守党执政的中央政府就与工党领导的大伦敦议会以及其他都市郡政府之间发生了激烈的冲突。由于当时作为在野党的工党所控制的大伦敦议会和其他大都市区郡议会，经常强烈抨击中央政府的社会、经济政策。与之对应，中央政府先后颁布了一系列法令，来削弱反对党的势力。其中，以1985年地方政府法案的影响最为深远。在这次改革当中，随着大伦敦议会的废除，伦敦大都市区地方政府的第一层级管理组织机构被架空，许多其他职权被剥离，整个大都市区处于一种群龙无首的混乱状态。
Ian Loveland曾经深刻地认识到中央政府与伦敦地方政府之间的这一微妙之处。他评价说，表面上看，撒切尔和梅杰的关于伦敦大都市区行政管理体制的改革被冠以“提高运作效率、维护地方公众利益，使其免遭极端主义政治家利用”的美名，但实际上，其真实目的则在于消除潜在的敌对势力，这一精辟分析可谓是一语中的。可以毫不夸张地说，大伦敦议会成为党派之争的牺牲品。 2.错综复杂的政府间关系
在1986年大伦敦议会被废除之后，1997年大伦敦管理局成立之前的10多年时间里，大伦敦议会被废除后所留下的权力真空，逐渐被各级政府和社会团体的力量所填充。上至中央政府，下至基层组织，甚至私人团体，无不插手对伦敦大都市区的管理。但是，又没有一个组织能够真正肩负起代表整个伦敦大都市区利益的重任。由此形成了伦敦大都市区错综复杂的政府结构和政府关系。其中，以中央政府与地方政府的关系最为重要。
从中央政府来看，“英国政府的长期政策是削弱地方政府直接提供服务的职能”，在上述思想推动下，中央政府在对伦敦的接管过程中，借助于自己的特权和财力，不断蚕食区级政府的利益，区级政府的权能有所萎缩。
与之相应，自治市政府并非消极地任由中央政府“宰割”，而是成立了一系列联合组织，借以增强自身实力，维护区级政区的利益，与中央政府相抗衡。伦敦政府协会就是一个典型的例子。新的伦敦政府协会于2000年4月1日成立，是一个致力于保护伦敦和33个地方成员议
会的权益，兼具决策咨询、游说性质和特定公共服务提供等职能的组织。具体来讲，伦敦政府协会主要提供下列服务：
——其职责是代表区级政府与上级政府以及其他各类团体进行协商，就立法以及为地方当局争取更多资源等问题进行游说，从而整合了全市的利益，借以形成一股强大的政治力量。
——在影响伦敦居民的一些关键问题上具有相当的发言权。
——具体通过制定政策、组织活动以及许多其他服务，来改善全体伦敦居民的生活质量。
——为首都争取更多利益资源。
——负责实施伦敦全市范围的免费无障碍通行计划，使得超过100万的老年人口、残疾人口以及盲人能够免费乘坐全市的公共汽车、地铁以及火车。
——每年向伦敦志愿组织拨款3000万英镑。
——为因违规停车而接受处罚的人提供上诉服务。
——为交纳额外费用的25个区提供住房咨询服务，等等。
另外一个典型案例则是1997年4月成立的地方政府协会，其成立五年来取得的一个重要贡献就是在中央政府和区级地方政府之间形成了新的对话机制。
由上可知，伦敦的政府间关系纵横交错，较为复杂，难以理清，但有一点却是明确的，那就是：中央与地方政府的关系一直主导着伦敦管理体制改革的始终。
3.各式各样的管理机构
事实上，伦敦政府由数量众多、规模不等、级别不一的分散机构组合而成。按照性质划分，可以分为正式的组织和非正式的组织、中央政府、地方政府、半官方组织、联合委员会，以及中央政府和地方政府指派的组织，等等。各式各样的组织的职能领域和管辖范围相互搀杂，共同行使着伦敦大都市区的管理职能。
Travers和Jones曾经将伦敦大都市区的政府和社会团体组织大致分为三个层级：
第一层级：32个自治市议会和伦敦城议会构成了最基层的行政管理单元。其负责学校、个人社会服务、地方道路、环境条款制定、城镇规划、住房、娱乐及游憩。各自治市还联合起来，成立了若干覆盖大都市区整个范围或部分区域的各式各样目的的区域合作组织，称之为联合董事会和委员会，以维护自身的整体利益。
第二层级：中央政府任命的委员会和类似机构，参与伦敦大都市区具体事务的管理工作，其管理范围通常覆盖整个大伦敦地区。这样的例子有：交通局、文化艺术局、养老金管理局、警察局、伦敦码头开发公司、培训和企业委员会，等等。在它们当中，有的虽然由中央政府委派和任命，属于上级政府的下属机构，但是由于其他团体的参与，在性质上属于半官方机构。
第三层级：中央政府及其各部委。例如环境部、交通部就直接掌管伦敦公共服务的提供。前者负责伦敦地区的土地利用战略规划，后者则控制者伦敦的重要干道。
上述分类还仅仅是对伦敦政府组织体系进行高度简化和概括的基础上得出的，实际的情况远远比上述分类复杂得多。甚至有学者估测伦敦单纯由各级政府任命的半官方组织的数量就多达272个。总之，各类组织形成了纵横交错、相互交织、高度复杂的管理体系格局。由于体