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第十六章 土地利用总体规划
章前语
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。 基础知识与技能
16.1土地利用总体规划体系
16.1.1土地利用总体规划体系的概念
土地利用总体规划的体系是指土地利用总体规划按不同标准划分后组成的一个相互联系的系统。由于土地利用总体规划分类标准不同，就形成各种不同类型的规划体系。
1、根据范围和任务不同
（1）土地利用总体规划
土地利用总体规划，是以一定的行政区域为单位，根据国民经济发展的需要和土地适宜性和生产力，实行土地资源在国民经济各部门之间的调整与分配，对土地资源的开发、利用、整治、保护在时间上和地域上所进行的长期的、战略性的总体布置和统筹安排。它具有全局性、长期性、战略性、权威性、动态性等性质。
（2）土地利用专项规划
土地利用专项规划一般指在总体规划控制下，为解决某个特定的土地利用问题而编制的土地利用总体规划。一般可分为：土地开发规划；土地治理规划；土地保护规划；土地整理规划等。土地利用专项规划以土地资源的开发、利用、整治、保护为主要内容，是土地利用总体规划的深化、继续和补充。
（3）土地利用内部规划
土地利用内部规划是微观土地规划，在单位内部的土地开发、利用、治理、保护进行的规划，或在土地划拨、调整或重划若干个土地使用之间的土地权属定界，或为某一个项目做出规划设计。 土地利用内部规划，也称土地利用总体规划设计，是土地利用总体规划和专项规划的继续和深入，是对各项用地的具体安排，是规划实施的最终依据。它是土地利用总体规划的最末一级，通过它，完成土地利用总体规划的任务，达到土地利用总体规划的目的。它以总体规划和专项规划为依据，详细规定各项用地指标和规划管理要求，或对各项用地做出具体的安排和规划设计。
2、根据范围与规模的大小
（1）土地利用总体规划（简称土地规划）是指人们根据社会发展要求和当地自然、经
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济、社会条件，对一定区域范围内的土地利用，进行空间布局的优化组合，并且对实现该优化组合在时间上和措施上做出安排，以求最大限度地发挥土地的总体功能，是利用和管理土地的手段和措施。
由单位和个人作的土地利用总体规划，在微观经济范围内进行（农村、工厂等），主要内容是选择最佳的土地用途、空间布局和利用措施（如稻田养殖等）获得最佳经济效果，即所谓微观的土地利用总体规划，或称企业内土地利用总体规划，这种规划往往具有一定的局限性。
（2）由部门（如城镇规划、乡村规划）或通过人民政府土地管理部门，对全部土地做的土地利用总体规划则是所谓宏观的土地利用总体规划，其任务是控制、协调各类用地的矛盾，合理分配土地，以达到实现满足人类对土地的各种需求，又能充分合理地发挥土地的性能，以获得最佳的宏观经济效果，则称为土地利用总体规划，具有综合性。
3、根据规划时间、期限划分
长期规划（10年或以上）；中期规划，属于过渡性规划，是长期规划的深化和补充，是由宏观向微观过渡的规划；短期规划，包括年度计划，是保证规划实施的具体年际用地指标。
4、根据空间范围划分
全国土地利用总体规划：由国务院负责编制；省级土地利用总体规划：由省级人民政府编制；地区级土地利用总体规划（经济区、流域区、地貌类型区、黄土高原区、行政区）：由地区级人民政府编制；县级土地利用总体规划：由县级人民政府编制；乡镇级土地利用总体规划：由乡镇级人民政府编制。新《土地管理法》规定省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准，其他各级土地利用总体规划逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。
16.1.2我国土地利用总体规划体系类型及一般采用体系
为了便于编制规划和实施规划，我国一般按照行政区划单位分为全国、省、市、县、乡五级土地利用总体规划。各级土地利用总体规划之间存在相互联系和相互补充的错综关系，上一级对下一级规划起到控制作用，而下一级规划对上一级规划存在反馈作用。同一层次不同单位和区域的规划之间存在着开放性互补关系。
1、全国性土地利用总体规划
全国性土地利用总体规划应该为我国的宏观经济环境调控提高依据，它应该属于战略性、政策性规划。全国性规划的基本内容应该是从促成全国的人口合理布局、资源合理配置、生产力合理布局与经济均衡发展、食物的安全供给以及环境整治和保护的重点地区，协调全局性的重大基础设施建设的用地关系，提高不同类型地区土地利用方向、目标、重点和土地利用政策。
2、省（区）级土地利用总体规划
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省（区）级行政区在我国区域范围都比较大，经济结构、产业结构、土地利用结构都比较完整，省级土地利用总体规划仍然属于政策规划的范畴，它的规划内容与全国性规划相近，但是它更强调区域土地供需总量的平衡，土地开发、利用、整治、保护的重点地区和项目更加明确，土地利用政策的区域差异性更加明确具体。省级规划应协调好各地市间的用地关系，要根据各地市的经济发展状况与土地资源状况，提出各地市的耕地总量动态平衡目标的城市用地规模控制目标。省级规划内容应该是以文本为主，反映主要用地的控制指标，，辅之以反映土地开发、利用、整治与保护的重点地区和项目的示意图。
3、地（市）级土地利用总体规划
地（市）土地利用总体规划就其规划深度而言应该属于政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划过度层次，其基本内容应是在上级规划的控制下，结合区域规划的要求，在分析本地（市）的人口、土地与经济发展的基础上，进一步分析土地供需情况，提出土地供应的总量控制指标和确定本市（地）区域土地开发、利用、整治和保护的重点地区和范围。市（地）规划作为一级比较大区域的规划，在分析土地的供需关系的同时，应重点从本地区的工农业发展，城市化水平与进程、区域城市体系的个城市的中心职能与分工方面研究，合理确定各中心城市的人口规模、用地规模以及区域性骨干基础设施用地关系。
4、县（市）级土地利用总体规划
县（市）级土地利用总体规划属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。县级规划作为总量控制的最基本层级，其规划内容要具体，体现在定性、定量、定向、定位的要求，其总量控制指标落实到位，尤其对于城镇用地，不仅要有全县的城镇总规模控制，而且要有每一个城镇的控制指标。在土地开发、整治、保护层面上，县级规划具体确定重点项目的类型、时序、规模、和范围。在控制指标上，县级规划要改变过去指标的过细过全，重点不突出的问题，简化指标，可以考虑保留耕地保有量指标，建设用地总规模指标，各城镇建设用地控制指标，土地紫藤苑开发复垦指标和生态性、公益性的用地指标。
5、乡（镇）级土地利用总体规划
乡（镇）级土地利用总体规划处于规划的最低层次，属于实施型规划，规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。乡（镇）规划的重点应是在县级规划总量控制与用途分区控制的基础上进行详细的土地用途编定、即各类用地的定量、定位落实到具体地段，并确定各类用途土地的具体要求和权限条件，为土地的用途管制提供直接的依据。
16.2土地利用总体规划基础知识
16.2.1土地利用总体规划的概念级特征
土地利用总体规划是在一定的区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。土地利用总体规划特征主要是控制性、综合性、长期性、战略性、指导性、控制性。
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16.2.2土地利用总体规划的内容
1、规划总则
规划总则主要强调本规划的规划目的、规划依据、规划范围、规划期限
2、土地利用现状与形式
通过土地利用现状分析和评价，提供土地利用的基础数据，分析土地利用现状结构和布局，找出土地利用变化的规律，在此基础上归纳土地利用现状分析中反映出的土地利用特点和土地利用问题，分析规划期间可能出现的各种影响因素，分清轻重缓急，提出规划要重点解决的土地利用问题。
3、土地利用总体规划目标
在土地利用现状分析社会经济发展对土地需求的基础上，拟定规划的主要任务、目标和基本方针。
4、土地利用结构调整
土地利用结构调整是以规划范围内土地利用系统的效益为最大目标，在一定的满足条件下将一定数量的土地分配到各用地部门，使得土地在时间上得到合理安排，在空间上得到最佳落实。
5、土地利用布局
根据规划目标和用地方针，对各类用地的供给量和需求量进行综合平衡，依据土地利用调整次序和土地利用布局调整的步骤与方法，合理安排各类用地，调整用地的布局。为土地利用部门提高用地参考方案。
6、土地用途分区和建设用地空间管制
通过土地利用分区和土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区，有利于规划的实施。
7、土地综合整治
通过对已利用土地的整理、复垦，对未利用土地开发，改善规划范围的土地利用环境条件和生态景观，消除土地利用中对社会经济发展起到制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化。
8、规划实施保障措施
根据实现土地利用目标和优化土地利用结构的要求，提出相应的实施政策和措施，保障规划的顺利实现和落实。
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