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陕北地区石油开采秩序清理整顿情况介绍
2005-6-28 10:57:00 秦实言
陕北石油开采秩序清理整顿，是国务院交给陕西省的一项十分重要的任务。国务院领导同志为此做过多次重要批示。这项工作自1999年5月开始，遵照国务院的安排部署，历时六年多的时间，取得了显著成效：废止了不符合《矿产资源法》的地方性规定，彻底取缔了土炼油，实行了原油流通的“四统一”管理，联营开采单位得到全面清理，有偿全部收回了联营单位的生产油井，油区污染和生态环境得到初步治理，原油产量稳步增长，油区生产秩序和社会治安稳定，陕北石油工业已开始走上科学合理可持续发展轨道。
一、陕北石油开发的历史和现状
陕北是中国石油工业的发祥地。1907年，中国陆上第一口油井在陕北延长诞生，结束了我国大陆不产石油的历史。新中国成立后，延长油矿属国家燃料化学工业部、石油部管理，1958年下放陕西省管理。1966年又将延长油矿交延安地区管理。1986年，根据国务院领导的指示，石油部在延安召开陕北石油开发座谈会，决定将“延安地区石油资源开发利用委托延长油矿管理局统一管理，生产经营可由地方承包，使地方受益”。据此，延安、榆林两市先后成立了14个县区石油钻采公司。1994年4月，中国石油天然气总公司与陕西省政府签订了《关于开发陕北石油资源的协议》（简称4.13协议），确定从长庆油田和延长油矿划出1080平方公里，以委托、联合等方式交由延安、榆林有关县区组织开发，将靖边以南的3500平方公里定为长庆油田和地方的联合勘探开发区。由于当时部分县区钻采公司资金不足，技术缺乏，借鉴一些中央石油企业“联合打井，区块委托，油井承包”的做法，采取招商引资，出让井位的方式，引进联营单位参与石油开发。至2000年底，共引进个体私人投资者1039家，打油井4473口；形成原油生产能力100万吨，占地方原油产能的1/6。
陕北地区石油工业的发展有力地推动了陕北老区的经济发展。截至2004年底，地方石油企业共建成生产油井22700多口，形成原油生产能力820万吨，原油加工能力900万吨，全年生产原油720万吨，加工原油721万吨，实现销售收入320亿元，税费43.7亿元，利润56.5亿元。2004年延安市地方石油工业上缴市财政税费总额占财政总收入的80%以上，榆林市石油工业税费收入占到财政总收入的1/3以上。这些新增的收入绝大部分被用来治理采油造成的环境破坏，支持农村“六小”（节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏）建设以及调整农业经济结构。据不完全统计，陕北地区各产油县区的农民收入中约有1/3直接或间接来自石油开发。石油工业已成为全省发展最快、最具活力的支柱产业和陕北地区财政收入的主要来源，加快陕北石油工业发展已成为革命老区脱贫致富的现实需要和广大人民群众的强烈愿望。
二、陕北地区石油开采秩序清理整顿的主要原因及法律政策依据
陕北地方石油工业是在特定的历史条件下，利用国家赋予的特殊优惠政策，经过
几十年的艰苦努力逐步发展起来的。地方石油工业的发展壮大，有力地带动了相关产业的发展，促进了陕北革命老区城乡基础设施建设，增强了财政反哺农业的能力，为城乡劳动力提供了大量就业机会，对陕北老区脱贫致富和社会稳定发挥了积极的作用。但由于引进的联营单位数量多、规模小，绝大多数联营单位未从事过石油开采，缺乏技术，加之这些企业片面追求经济利益，管理工作跟不上，导致开发秩序比较混乱。主要表现在：一是急功近利，短期行为严重，掠夺式开采，造成了资源的浪费；二是投入不足，污染严重，造成了环境恶化和生态破坏；三是部分投资者倒贩原油，偷逃税费，土炼油屡禁不绝，严重扰乱了原油流通秩序。从1999年5月开始，陕西省按照国务院和国家有关部委的统一部署，认真开展了对陕北石油开采秩序的清理整顿工作。其法律政策依据是：
《矿产资源法》：1997年1月1日，国家重新颁布了《矿产资源法》，废止了原石油工业部发布的《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》中“持有石油、天然气许可证的企业，可以划一部分采区工作承包给其它单位”的规定。新的《矿产资源法》明确规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”、“勘查、开采矿产资源必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权、并办理登记”，“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件”。
国务院第240、241号令：1998年2月，国务院第240号令《矿产资源勘查区块登记办法》和国务院第241号令《矿产资源开采登记管理办法》规定：勘查、开采石油、天然气矿产，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发许可证，申请石油、天然气勘查、开采的，还应提交国务院批准石油公司或者同意进行石油、天然气勘查、开采的批准文件以及勘查、开采单位法人资料证明。
原国家经贸委国经贸石化[1999]1239号文件：明确要求“坚决停止和纠正允许投资商参与石油开采活动的做法，正在进行的非法开采活动，必须立即停止，凡侵权开采、侵权占区块和油井的单位和个人，要责令立即退出，并将侵权侵占的油井、区块无偿交还矿业权人”；“清理并撤销与《矿产资源法》和国务院有关法规相抵触的地方法规和文件”；“对各县钻采公司的联营单位，进行全面清理，并根据联营单位的不同情况采取划转、收购、兼并、资产入股等多种形式进入陕西省延长石油工业集团，实行统一管理”。
依据以上法律、政策，自陕北石油开采秩序清理整顿开始以来，国务院对清理整顿工作的进度及成效十分关心，专门召开过2次专题会议，8次派出检查组到陕西检查指导，明令对无合法开采资质、许可证，非法开采石油资源的企业和个人要依法查处。可以说陕西省、市、县三级政府六年来对陕北石油开采秩序清理整顿的过程是依法行政的过程，是完全合法的。
三、陕北石油开采秩序清理整顿取得的主要成果
陕西省委、省政府对清理整顿陕北石油开采秩序十分重视，按照国务院的要求，成立了陕北石油开采秩序整顿领导小组，延安、榆林两市和十四个产油县也都成立了
相应机构。先后发布了《关于坚决取缔土炼油场点的通知》、《关于立即停止招商引资从事石油开采和坚决打击取缔土炼油场点的紧急通知》、《关于坚决禁止非法开采石油资源的公告》等政策性文件。在国家有关部委的帮助指导下，经过五年多的艰苦工作，陕北地区的石油开采秩序实现了由乱到治、由无序到有序的转变，清理整顿取得了显著的阶段性成果。
1、依法关闭了小炼厂、取缔了土炼油。按照国家产业政策的规定，全省依法关闭了8户不符合条件的小炼厂。对于土炼油，从原油运输和交易上堵塞漏洞、掐断油源，各级政府抽调专门力量，严防死守，穷追猛打，全省五年共取缔和摧毁土炼油场点2600多处，行政处罚、刑事拘留违法犯罪人员，有效地遏制了土炼油的滋生蔓延和死灰复燃。
2、废止了不符合国家现行法律法规的地方性规定，停止引进联营单位和个人开采石油，对联营单位已形成的油井采取有偿收购的办法收回了所有权、经营管理权和收益权。截止2003年底，陕北地区1039家联营单位的4570口油井全部补偿收购，支付补偿金19.92亿元。其中榆林市收回原联营单位油井2405口，支付补偿资金13亿元；延安市收回原联营单位油井2165口，支付补偿金6.92亿元。
3、2003年12月各县区石油钻采公司已全部挂靠延长油矿管理局管理，各钻采公司按照油田生产的要求完善了组织机构和各项管理制度，实现了规范管理；对油井技术资料进行整理和抢救，建立了油井单井井史档案，实行了地方油田开发的统一规划、统一管理制度；对停产井实行抢修，对低产井进行了技改。2004年钻采公司的原油月产量达40万吨以上，较收回前增加6万多吨。
4、依靠技术进步，油田开发迈上新台阶，采收率不断提高。陕西地方石油企业坚持“合理布井、优质作业、科技先导、全面推进”的开发方针，与国内多家油田公司进行科技合作，引进先进技术，不断提高油田的科技含量，大面积的进行技术改造，采用采油注水同步、大型酸化压裂、反九点注水、CO2等办法使原油采收率平均由整顿前的8%左右，提高到了20%左右，个别区块达到34%。
5、严肃查处参与石油开采的党员领导干部。省委、省政府多次重申，严禁党员领导干部和国家机关工作人员参与石油开采，违者将按党纪政纪严肃查处。截止目前，全省共查处参与或变相参与石油开采的党政机关干部120余名。
6、加大生态环境治理和保护力度。整顿过程中共关闭存在严重污染的油井120口，停产整治234口，投入环境保护和生态建设资金近亿元，整修绿化油区道路，建设清洁文明井场，开挖鱼鳞坑近2千多万个，植树1700多万株，从而使油区面貌大为改善，油区环境污染得到初步治理。
清理整顿的成果证明，党中央、国务院关于对陕北石油开采秩序进行清理整顿决策是完全正确的，维护了国家利益，维护了老区人民的利益。它不仅规范了这个地区的石油开发秩序，促进了石油工业的发展，改善了当地生态环境状况，而且对老区人
民生活水平的提高和老区社会经济的发展带来了实实在在的好处。对此，国务院给予了充分肯定，明确指出：国务院做出整顿和规范陕北地区石油开采秩序的部署以来，陕西省委、省政府和延安、榆林市委市政府在各有关部门的大力支持配合下，开展了大量艰苦细致的工作，使陕北地区的石油开采秩序有了很大的好转，保护了国家战略资源，维护了国家利益和地方利益，是正确的，很有成效。
四、极少数联营投资者，多次组织、策划部分群众聚众上访，造成了新的不稳定。
1、有偿收回油井“三权”的做法，充分照顾了投资者的利益，绝大多数投资人是满意的。
在联营单位油井“三权”（所有权、经营管理权、收益权）有偿收购过程中，考虑到当年县级政府和部门招商引资的实际，为了照顾投资者的利益，在广泛征求各方面意见的基础上，制定了切实可行的有偿收购方案和办法：（1）对2000年底到合同期油井无偿收回，对合同未到期的油井按剩余时间有偿收购；（2）油井产量以2000年1—9月实际产量为基数，年生产期按300天计算；（3）原油价格以近三年交县炼油厂平均价格计算；（4）油井收购补偿费按剩余收益期销售收入扣除生产成本和税计算。按照上述办法，确定的原油价格比当时交易价高出200多元。以此计算的补偿金额，较当时油井投资者私下交易18万元/吨日的价格约高出一倍。如靖边县青羊岔油区收购补偿价为38万元/吨日，因而得到大多数投资者的拥护和理解；拥有400多口生产油井的陕北地区最大的私营“油老板”，拿到补偿金后，一再感谢政策好等等。实践证明，有偿收购油井“三权”的办法符合国家法律、法规和政策，是合理的。大多数人是满意的。
2、在清理整顿过程中虽然闹事的是极少数人，但影响十分恶劣。
以内蒙古籍个体石油投资者冯秉先为首的极少数个体投资者，不甘心退出石油开采活动，曲解法律政策、歪曲事实，采取多种不正常手法，蒙骗和误导涉油群众，不断策划组织一系列过激行动，并组织律师团和诉讼代表策划状告省、市、县三级政府，企图从根本上推翻国务院关于陕北地区石油开采秩序清理整顿的正确决策，不仅严重影响了陕北的社会稳定，而且对建立和谐社会带来了一系列不安定因素。
2002年11月起，极少数的石油投资人雇用和煽动不明真相的群众先后8次赴中、省集体上访，围堵政府机关，强占已被收回的油井，封堵油区道路，策划学校罢课，砸毁油井机器、设备，抢走文件资料。甚至有人还用恐吓手段相威胁。
2005年5月11日、12日，也就是新修订的《信访条例》刚刚生效，极少数人公然策划组织300余人到省委集体上访，围堵省委省政府机关大门。这种行为违反了《信访条例》第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第二十条“在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”规定。也违反了《中华人民共和国治安处罚条例》第十九条有关“扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”，“捏造或者歪曲事实、故