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《公共政策学00318》各章节精华
公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。
（一）直接主体
公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律受权，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。
1、代议机关（行使国家的立法权）。2、行政机关（行使国家的行政管理权力）。3、司法机关（在一定类型的政治体制中属于公共政策的直接主体）。4、某些政治体制内的政党和军队领导人。
（二）间接主体：
1、次国家政策行为者。 2、跨国政策行为者。 3、全球性政策行为者。 （三）主体系统：
1、政策制定系统。该系统居于整个政策系统的核心地位，由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，组织和领导整个决策过程。基本功能：①认定政策问题；②确认政策目标；③组织政策方案的设计；④主持审议备选方案并最终进行政策抉择；⑤完成政策合法化程序并正式发布政策。
2、政策执行主体。基本功能：①为政策方案的实施做好准备；②有效实施政策方案；③分析和总结执行情况。
3、间接主体系统。基本功能：①利益表达与利益综合；②提出公共问题；③影响公共政策制定；④影响并改变政策环境；⑤填补政策直接主体所无法达到的空间。 三、政策网络
随着社会的持续发展和公民社会的兴起，当代国家尤其是西方发达国家政策制定的结构发生了很大变化。政策过程的复杂性使原来拥有正式制度地位的那些参与者反倒可能被撇在一边。人们发现，用“政策网络”一词可以更好地把握现在的政策过程。政策网络的兴起源于政策环境的快速变化。
政策网络：指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式（制度性的）和非正式的联系。
公共政策的环境的复杂性、动荡性，主要表现为：①不确定性；②关联性；③模糊性；④动态性。 从政策参与主体的相互依赖来说，政策网络形成的原因主要有以下几个方面：①交流信息和意见的需要；②交换资源的需要；③结盟的需要；④追逐权力的需要；⑤协调的需要。
政策网络的主要特征：①政策网络结构的紧密程度并不一致，从松散的议题网络到关系密切的政策社群，形成一个广泛的类型谱系；②政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢；③政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认知的结果。
四、公共政策的客体与客体系统
公共政策客体是相对于主体而言的，是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。公共政策是针对特定的事件、问题或社会群体而制定的行为准则。
（一）公共政策问题
从“事”的角度看，公共政策客体就是政策问题。 （二）目标人群
从“人”的角度看，公共政策的客体是目标人物。
（三）客体系统：由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。 五、政策支持系统
政策支持系统一般由四个子系统构成：
1、信息传播系统。是政策系统的“神经”系统，基本功能是：①信息的收集与整理；②信息的加工与储存；③信息的传递。
2、政策咨询系统。也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，通常由政策研究机构、政府与这些机构的关系、咨询活动构成。
决策咨询的意义：①帮助决策者准确地判断政策问题，确定决策目标；②帮助决策者科学地择定政策方案；③有效地保证政策效果、减少决策失误。
3、政策监控系统。是政策系统的一个特殊子系统，基本功能是：①建立政策监控标准；②监测政策绩效；③发现和纠正政策执行偏差。
4、政策评估系统。政策系统的一个基础子系统，五大构成要素是：①政策评估主体；②评估对象；③评估目的；④评估标准；⑤评估方法。基本功能是：为政策的优劣、存废以及政策资源的合理配置提供事实和价值依据。
健全和完善政策支持系统是决策科学化、民主化的重要环节。 六、政策环境与政策反馈系统
（一）政策环境
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1、政策系统的一般环境（客观事实环境，即系统的生态环境）
①地理自然环境。②经济环境。③政治法治环境。④社会文化环境。⑤国际环境。 2、政策系统的工作环境（主体认知环境，即政策系统运行的具体环境） 工作环境，是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。一国的现实国情是政策的工作环境。
政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。
（二）政策反馈系统。政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。多层次、多网络是其突出特点。 七、政策系统的运行。
政策系统的运行分为如下步骤：①利益输入（政策系统的运行以政策问题的形成为起点）。②利益综合。③政策形成。④政策发布。⑤政策执行。⑥政策反馈。
第二节 公共权力与公共决策体制
一、政府权力、政府职能与公共政策
公共权力的中心是国家权力，国家权力的行使过程就是作为国家权力的代理者-----政府制定和执行公共政策的过程。政府行使公共权力，履行公共职能，制定和实施公共政策，以解决社会或公共问题。
（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性 1、公共政策是政府推动政治统治的基本工具。 2、公共政策是政府实施社会管理的重要手段。
（二）政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量。 二．国家结构与公共政策
（一）单一制与公共政策。单一制可以利用其权力一元化所建构起来的权威性和强制性，敦促地方政府切实保证政策执行在全国范围内统一组织、统一指挥、统一行动。
①中央集权型（法国是中央集权型单一制的典型）；②地方分权型（英国是地方分权型单一制的典型）。 （二）联邦制与公共政策。联邦制决策权力在总体上说是分散的、多元的。这种决策体制对于政策运行的促进作用主要有：①联邦制通过公共决策权和政治权力下放，允许地方政府采取不同的政策，有助于政策更能满足地方发展的需要。②有助于扩大民众的政策参与。③联邦制也为民众批评和反对政府的某些政策或行动提供了舞台。
三．政府能力、治理能力与公共政策
政府能否在其职责范围内正确地制定并有效实施公共政策，是判断政府能力强弱的根本标准。决定公共政策质量的关键性要素是政府能力。自政府产生以来，政府能力一直就是判定政策优劣的重要标准。
（一）政府能力界定
从公共政策学角度出发，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。这个定义的内涵包括如下两点：①政府能力与政府权力、政府职能密切相关。②政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。
（二）市场、政府能力与公共政策。
1、政府与市场关系的历史表明，人们对政府干预的需求在很大程度上是由市场失败引致的。市场失败就需要政府介入。
2、公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社会发展的重要手段。公共政策对政府能力的影响是双重的。
（三）政理、政理能力与公共政策。
现代治理的视角下，政府能力就是“治理能力”，即在治理需要与能力之间合理、有效地调整过程中对善治的体现。1、治理理论重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力。2、治理理论强调公共政策直接主体的多元化。3、治理理论强调公共决策权力运行的双向性。4、治理理论强调政府的政治责任。 四、公共政策体制
（一）公共决策权及其归属
政策过程从本质上说就是政治过程，政治过程必然涉及公共决策权，权力是决策的基础，决策是权力的体现。 公共政策权通常可以理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。
（二）公共决策权的配置
1、根据最高决策权所属人数的多少，可以分为首长制和委员会制。
首长制的优点：决断及时迅速、果断有效，有利于使政府责任明确化、具体化，从而使政府的行政效能得到充分发挥。缺点：容易导致权力滥用、压制民主、独断专行、随心所欲，从而使决策的科学化、民主化受到影响。
委员会制的优点：能够集思广益、吸纳多方面的意见、协调一致制定政策，有利于决策的民主化，也
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有利于发挥委员们的积极性。缺点：决策迟缓、责任分散，易于导致争功诿过、人为增加决策成本。
2、根据决策权限的集中与分散程度，可以分为集权制和分权制。
集权制的优点：统筹兼顾、政令统一。缺点：政策适应性差，不能因地制宜，易于导致上级政策机关的独断专行以及政策上的“一刀切”，压制地方积极性。
分权制的优点：各级决策机构能够因地制宜，政策针对性强。缺点：各级政策难以协调，容易产生冲突。 3、根据上级决策机关对下级的指挥控制方式，可分为完整制和分离制。 4、根据决策系统中个部门的职责权限和范围，分为层级制和职能制。 （三）公共决策的规则
1、全体一致规则。又称“一票否决制”。基本特征：①决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会对政策方案的通过产生决定性的影响。②决策结果达到了“帕累托最优”，即所有决策主体都能因最终的方案选择而获得一定的收益，或者说，没有人因此而受损
2、多数规则
①简单多数规则：多数规则最普通的形式是简单多数规则。所谓“简单多数”，就是在多种政策方案的择优中，哪一项方案得到的赞成票最多，则该方案就成为正式的公共政策，而不必超过半数。
②绝对多数规则：要反映“大多数”人的意愿，则需要对投赞成票的具体比例做出明确规定，如要求达到 1/2 或 2/3 或 3/4 等多数票。绝对多数规则也称“过半数规则”“比例多数制”。
绝对多数规则基本特征：①决策过程中无须每个决策者都投赞同票,只要有超过半数的赞同票，决策方案就能够转化为正式的公共政策。②采取该规则择定的公共政策对全体决策者都具有约束力和强制性。也就是说，居于少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的决策。
（四）公共决策体制的类型
1、总统制； 2、议会制； 3、半总统制半议会制； 4、超级总统制； 5、委员会制； 6、人民代表大会制； 7、军人独裁制。
第三节 非政府政策行为者与公共政策
非政府政策行为者包括：公民、社会团体、政党、大众传媒。 一、公共政策利益与公共政策
谋求和增进公共利益是一切政策的出发点，也是公共政策的灵魂和归宿，是公共政策获得合法性的基础。 （一）公共利益的内涵
公共利益有两个层次：首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度；公共利益是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。
（二）公共利益的确定（决策者对公共利益考量的三个视角）
1、直接利益与间接利益。2、现实利益与未来利益。3、形式利益与内容利益。 （三）公共利益与公共代价（两者之间关系存在四种基本类型） 1、利益范围宽和代价范围宽。如：国防政策、教育政策等。 2、利益范围广而代价范围窄。如：环保政策。
3、利益范围窄而代价范围宽。如：对残疾人的政策。 4、利益范围窄和代价范围窄。如：最低工资保护政策。 二、公民与公共政策
政府的的政策须以公民为服务对象并对全体公民负责。在现代代议制民主政治体制中，公民既是公共权力的本源，也是被统治被管理的对象。
（一）作为政策客体的公民
那些认为公民更多地应作为政策客体而存在的理由是：①公民的真正意愿很难确定。②公民的意见多属短视。③公民的参与成本过高，效率低下。④公民参与会导致社会不稳定。
（二）作为政策主体的公民。
公民参与政策过程是现代公共政策的基石：①整个政策运行过程都以公民为基础；②公民参与政策过程，可加深其对政策意义的理解，还可增加他们配合政策运行的自觉性，提高政策的效力；③政策过程的民主化、法制化要求公民参与；④随着信息网络技术的发展，政策信息的获得将变得十分便捷，公民的素质不断提高，消除了参与过程所遇到的障碍，提高其参与效率。
◇公民影响公共政策的主要途径。①以国家主权者身份，采取全民公决，直接行使个人权利；②通过推选代表参与政策过程，而间接行使个人权利；③通过参加利益集团等组织，借助团体力量来影响公共政策；④通过个人的知识为公共政策提供指导；⑤通过制造社会舆论来影响公共政策；⑥采取消极抵抗或不合作，或使用各种威胁和抗拒的方式来影响公共政策。 三、公民社会、社会团体与公共政策
作为个体的公民，其影响政策的能力和水平在总体上仍是比较低的。这是因为：①普通公民在参与过程中往往有一种无力感。②利益关联程度低。③个体公民缺乏参与政策过程所需要的信息。
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（一）公民社会及其主体要素-----社会团体 （二）社会团体、公民社会与公共政策
社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。社会团体、公民社会对公共政策的四个作用：
1、政策信息沟通。信息原则是重要的政治资源，也是公共政策规划必须遵循的基本原则之一。 2、影响并制约公共决策。通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节。 3、稳定公共政策秩序。作为中介结构具有缓冲功能，从而提高公共政策的效能。
4、角色替代。政府将一部分公共权力让渡给社会团体，使其能够利用自身资源解决一部分问题。 在肯定社会团体的正面功能的同时，也应当看到在一定条件下社会团体对公共政策的消极影响：①社会团体关心管辖权限胜于关心正义；②社会团体发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益；③加剧新的水平等并使之固定下来。 四、政党与公共政策
政党是公共政策制定最重要的倡导者和政策理念最重要的提供者，公共政策在很大程度上可以被视为执政党的政策，对公共政策的制定有着举足轻重的作用；在实行两党制的国家里，政党首先借助于公共权力才能够与公共政策现实地发生联系，政党的主张和要求转化为公共政策，只有那些在大选中获胜、取得国家政权的政党才能成为政策的直接制定者，其政治纲领和主张才能转变为公共政策。在实行一党制国家里，政党是公共政策的主导性力量。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，作为唯一合法的执政党以及全国人民根本利益和意志的集中体现者，中国共产党在政策制定的各个环节上都发挥主导性作用，各民主党派不是在野党，而是参政党，特们通过政治协商制度参与国家大事情的讨论与决定。 五、大众传播与公共政策
（一）大众传播与政策制定（大众传播对公共政策的三个作用）
1、提出公共问题并推动问题认定：①监测环境变化，及时发现和提出公共问题。②促进信息交流，释放社会多元诉求。③制造“焦点效应”，催生热点公共问题。
2、有效影响政策议程的设置：①推动公众议程尽快转化为政策议程。②价值取向和利益导向的引领者。③构建“第二现实”。
3、影响公共政策的抉择。
（二）大众传播与政策执行和监控
1、为政策执行提供良好的舆论支持。 2、监督和控制政策执行过程。 （三）大众传播与政策评估和调整
1、及时收集和反馈公众对政策的意见。 2、以自己特有的方式进行政策评估。 3、推动公共政策的及时调整。
大众传播在政策调整过程中发挥着积极的作用：①大众传播传递信息没有中间环节，直接达到与政策相关的个体和组织，并将其认知和意见在第一时间反馈给政策制定者，非常快捷。②大众传播的接触范围广，政党、社会、企业和个人都可以参与并发表意见和建议，收集反馈的信息相当快捷和全面。③理性的大众媒介视真实为自己基本的职业道德操守，能够客观、准确地记录政策现象、反映政策对象及其他政策行为者的意见和观点，所获得的信息比较真实。④强大的影响力也有助于这些政策反馈信息及时地被政府所关注。事实证明，很多政策都是大众传播的作用和影响下调整的。
对“非政府政策行为者”的界定：①公共决策过程中，非政府政策行为者基本上是利益相关者，而且是积极、主动地影响决策的利益相关者；②非政府政策行为者影响决策的行为，有利于直接决策者更全面、更系统、更深入地获取政策相关信息，但其行为本身既可能推动直接决策者制定体现和实现公共利益的公共政策，也可能完全相反；③由非政府政策行为者与直接决策者形成的政策社群和政策网络，既可能有助公共决策的科学化、民主化、法制化，也可能造成少数精英和强势群体垄断公共决策、漠视公共利益。
第四章 政策过程及其理论模型 第一节 政策过程与理论模型构建
一、什么是理论模型
模型就是对原型的抽象与模拟。有实物模型(如地球仪)和理论模式两种。
所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一组逻辑结构严整的网络框架。 二、模型的认识论意义
1、通过解释模型而认识原型的某种本质规定性，对所构模型事物的运行结果和发展趋势做出有效预测。 2、模型是进行科学抽象的重要工具。
3、模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南。 三、公共政策学模型必备的条件
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