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完善我国失业保险制度的政策研究
——从我国失业保险基金的高积累率谈起
数据显示，2011年中国失业保险基金滚存结余已达2240.2亿元，其增长远远高于基金收入与支出的增长。失业保险的目标主要是通过对非失业者提供物质帮助，使他们在失业期间的基本生活得以维持，从而为他们再就业提供缓冲期，使失业者尽快就业，同时还为失业者提供就业培训和指导。但是目前失业保险存在着基金结余无法合理使用的窘境，失业保险制度亟待进一步完善。
一、失业保险制度回顾
失业保险制度是国家通过立法强制实施，由社会集中建立失业保险基金，对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。失业保险作为社会保障体系的重要组成部分，主要目标是通过保障尽可能多的失业者在失业期间的基本生活，来维护社会稳定，缩小劳动者之间的差距。同时保证劳动力的合理流动，促进劳动资源的合理配臵，促进经济和社会的发展。
我国的失业保险制度自1986年颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》以来，经过十几年的探索和实践，至1999年颁布《失业保险条例》，正式将失业保险纳入法制化轨道。2010年颁布的《社会保险法》将失业保险列为社会保险制度的一个重要组成部分，并用单独的篇章做了表述，在立法层面提供了保障。
二、失业保险基金大量结余
失业保险制度自建立以来，为促进经济发展、保持社会稳定发挥了不可替代的作用。随着中国改革的不断深化和社会保障制度的健全，失业保险基金所应体现的功能也不断调整，在提供失业人员生活保障的同时，更应充分发挥预防失业、促进就业的功能。近年来，失业保
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险基金滚存结余不断增加，大量资金闲臵，无法发挥效益。全国多个省市的失业保险基金结余均存在大幅增加的趋势，滚存结余凸显一个过高的积累水平，且随着失业保险覆盖面的不断扩大，结余量仍将继续增加。
表1：1994-2011年全国失业保险基金收支及滚存情况 年 份 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 失业保险基金收入（亿元） 25.4 35.3 45.2 46.9 72.6 125.2 160.4 187.3 215.6 249.5 291.0 340.3 402.4 471.7 585.1 580.4 649.8 923.1 失业保险基金支出（亿元） 14.2 18.9 27.3 36.3 56.1 91.6 123.4 156.6 186.6 199.8 211.0 206.9 198.0 217.6 253.5 366.8 423.3 432.7 全年发放失业保险金（亿元） 5.1 8.2 13.9 18.7 20.4 31.9 56.2 83.3 116.8 133.4 137.5 132.4 125.8 129.4 139.5 145.8 140.4 失业保险基金累计结余（亿元） 52.0 68.4 86.4 97.0 133.4 159.9 195.9 226.2 253.8 303.5 386.0 519.0 724.8 979.1 1310.1 1523.6 1749.8 2240.2 注：资料来源于《中国统计年鉴2009》光盘版， 22-39；《中国统计年鉴2010》光盘
版， 22-47；《中国统计年鉴2011》光盘版， 21-41；人保部《2011年度人力资源和
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社会保障事业发展统计公报》。
从分年度失业保险基金结余来看，目前失业保险基金的滚存结余凸显出一个过高的积累水平，从2001年累计结余的226.2亿元，到2011年的2240.2亿元，十年增长了近10倍，年均增长率超过20%。按照这个趋势发展下去，可以预测基金结余的水平还会继续增加，高积累水平与建立失业保险制度的初衷相违背。此外，在目前的制度设计下，失业保险基金没有一个能实现保值的投资计划。在缺乏投资和使用渠道的情况下它只会不断贬值，同时增加基金管理的制度风险。失业保险基金的过高积累并不是当下失业率低所致。目前劳动力市场面临极大的就业压力，亟需完备的失业保险、失业救济以及多样的失业预防的宏观政策进行相应的调控来缓解就业压力。因此在这样的背景下，失业保险过高的基金积累正反映出了现行制度的问题。 三、失业保险基金呈高积累率的原因
失业保险基金呈高积累率的原因在于制度设计失衡，主要表现为失业保险金覆盖人群失衡、支出结构不合理、给付水平和统筹层次过低、保值增值能力不足等。
一是失业保险基金覆盖人群失衡。从缴费人数上看，现行失业保险覆盖率只占城镇在岗职工的40%左右（表2），而被制度覆盖的40%的大部分是事业单位和国有企业等稳定的就业岗位的职工。这样，现行的失业保险制度面临着尴尬的局面：一方面，失业保险的大部分缴费是由城镇正规就业的国有企业和失业单位职工缴纳而形成的。有学者指出，自1999年失业单位人员参加失业保险后，每年对失业保险基金的“贡献”平均在200亿元左右。因为失业单位基本是不失业的群体，因而等于人为地给失业保险基金增加了一个隐形的财政转移支付机制。（郑秉文2010）。另一方面，大量的失业者却没有资格在失业时领到失业保险金。不仅集体企业下岗失业人员未被纳入，大量非国有企业就业、非正规就业和自谋职业的劳动者更是因为缺乏稳定的就业岗位和劳动关系而难以被现行的以正规就业岗位和稳定劳动关系为轴
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心构建起的失业保险制度所接纳，至今仍被排斥在失业保险制度之外， 成为我国劳动力市场上失业风险最大的群体。在现行覆盖人群失衡的制度框架下，2001年到2011年失业保险的失业保险覆盖率一直没有显著的变化，维持在40%的边缘。制度失衡的结果带来我国失业保险作用对象的错位，即如农民工的“有险无保”或事业单位人员的“有保无险”，造成目前高达1500多亿元的失业保险金发不出去，大量沉淀成为闲钱。
二是失业保险基金的支出结构不合理。在失业保险金支出结构中，我国偏重单纯的生活保障，《失业保险条例》实施以来，提供给失业人员基本生活保障金的支付占失业保障基金的比重较大。支出结构的偏离使失业保险金对就业的促进功能变得更加脆弱。1996年以来，用于发放失业保险金的支出占失业保险金总支出的比例逐年递增，1996年为50.92%，1999年达到65.68%，2000和2001年更高，分别达到78.58%和78.98%,2001年失业保险金总支出达111.8亿元，而包括促进就业在内的非失业金支付仅为23.5亿元，每年用于促进就业方面的投入仅占总支出的10%左右；2004年最高达16%，且主要集中在上海、北京等地，而多数地方促进就业的投入比例不到10%，甚至不足5%。同时，由于失业保险基金无法发挥其作用，造成我国失业保险基金的结余逐年递增。我国事业保险基金收入的增长远远快于支出，资金结余越来越大，大量资金处于闲臵状态。从1998年到2006年，每年失业保险基金的收入在不断增长，基金收入的增长率也逐年提高，因此，失业保险基金历年滚存结余逐渐上涨。据了解，全国每个省都有结余，东部7个省市结余大多达几十亿，3个省超过百亿。一方面是领取失业金的人数过少，另一方面是失业保险基金大量结余。同时，在当前严峻的就业压力面前，在中小企业由于缺乏资金而面临困境的情况下，有必要反思并探讨如何更好的发挥失业保险制度的功能，特别是失业保险基金促进就业、预防失业的作用，保证我国就业局势的稳定。
三是失业保险金给付水平过低。建立失业保险的目的是为了在一
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