发布时间 : 星期一 文章论生态补偿法律制度的完善路径 2011更新完毕开始阅读
还是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等，都没有对自然保护区的生态补偿作出全面、详细的规定，没有形成一套易于操作、行之有效的实施机制；二是法律体系不健全，不仅在《宪法》中没有相应的条款规定作为自然保护区生态补偿的依据，而且没有专门的法律、法规或规章来规定自然保护区的生态补偿问题。 2.自然保护区生态补偿的资金严重不足
自然保护区生态补偿的资金主要来源于自然保护区的投资资金，主要由国家主管部门投资，这部分的投资占了自然保护区建设资金的很大部分，尤其是对于国家级的自然保护区；省、市、县地方政府的投资也是补偿资金的来源之一， 这部分的投资是地方级自然保护区的唯一来源； 另外一个来源是社会投资和国外投资， 这部分资金所占比重相对较小。我国补偿资金短缺问题显得十分严重，无论是国家级自然保护区，还是地方各级自然保护区，生态补偿的资金都严重不足。究其原因在于：第一，我国的自然保护区在资金投入方面目前尚未纳入国家财政预算， 主要从各级政府的行政费用开支，缺乏稳定的资金投入；第二，经费投入的增加远远跟不上保护区建立的速度；第三，资金的使用效率不高， 主要表现在基础设施建设优先于保护区管理。因此，如何通过法律制度的设计筹集到足够的补偿资金， 是当前我国自然保护区生态补偿工作必须大力解决的根本问题。
3.自然保护区生态补偿的补偿标准不够科学
科学合理的补偿标准是自然保护区生态补偿有效进行的重要前提和保障。在发达国家，根据各类自然保护区的实际情况， 发展出了各种生态补偿标准的确定方法，比如影子价格法、替代工程法和机会成本法等。根据森林趋势组织（2006）对保护区生物多样性保护的补偿研究认为， 补偿的重点应是支付土地所有者在规定期限内为保护土地资源作出的牺牲和损失；支付森林管理机构为森林资源保护付出的代价； 给予社区使用指定林地或草地的权利， 但社区应以保护该区域生物多样性为主要活动。{6}我国目前在补偿标准方面还没有找到科学的方法， 没有形成一套合理的补偿标准体系。在实践中，我国强调实用性，直接采用了机会成本和直接损失作为补偿标准，某种程度上说，这个补偿标准过于单一化，缺乏权属敏感性。{7}
四、我国自然保护区生态补偿法律制度设计
通过对我国当前自然保护区生态补偿存在的问题与不足进行分析之后，笔者认为，应当从以下方面构建相关的法律制度。
（一）立法模式的选择
基于我国一直以来的大陆法系法律传统，制度的有效实施高度依赖于专门化和体系化的立法。因此，专门化和体系化的立法模式应当成为我国自然保护区生态补偿立法的选择。根据这一模式的要求， 我国应当从以下几个方面展开立法工作。
第一，分析整理生态补偿相关规定的内容。我国现行有关自然保护区生态补偿的法律规定分散于《自然保护区条例》等有关法律、法规和规章之中， 这些规定内容虽然对于我国自然保护区生态补偿法律制度的形成有着不可或缺的作用， 但还比较零散，相互之间不够协调。因此，首先应当整合相关规定内容，使之互相协调配合。
第二，应当提升立法层级。当前关于自然保护区生态补偿的立法都属于层级较低的立法形式。相关内容规定较多的《自然保护区条例》，属于国务院颁布的行政法规；《森林法》和《野生动物保护法》等属于单行性法律，涉及到自然保护区生态补偿的内容不多。在我国现行《宪法》中，没有相应条款作为自然保护区生态补偿的直接依据。因此，要构建我国自然保护区生态补偿法律制度， 需要进一步提升立法层级。第一步就是要将《自然保护区条例》升级为《自然保护区法》，并在该法中对生态补偿问题进行系统规定。第二步应当制定《生态补偿法》，在该法中对自然保护区的生态补偿问题作出专门性规定；在适当的时机修订《宪法》，在宪法中对自然保护区的生态补偿问题进行原则性规定。
第三，形成多层次立法体系。为了在我国构建起系统完备的自然保护区生态补偿法律制度体系，还需要在前述立法工作的基础上，进一步制定各有关配套性法律法规或规章。首先，在《野生动物保护法》、《森林法》和将来可能制定的《湿地保护法》等这些相关法律中，应当制定或完善关于自然保护区生态补偿的条款内容。其次，应当在《自然保护区法》、《生态补偿法》等专门性法律的基
础上，根据实际需要，制定相配套的法规或规章。最后， 地方立法机关也要根据所在地的自然保护区的现实情况，因地制宜，制定出适合自身需要的配套性、专属性和操作性的地方性法规和规章。通过上述立法工作， 关于自然保护区生态补偿的多层次立法体系基本形成， 相应的制度体系也会逐渐完善起来。 （二）补偿主体的明确
补偿主体包括补偿者和受偿者。自然保护区生态补偿的补偿者一般是指生态利益享受者及其代表———政府， 除此之外， 有时还包括一些环保NGOs（非政府组织）、国际机构和外国政府等。根据有关学者的观点， 生态补偿机制的政府主体就是政府本身及各类相应的机构和组织。{8}对于自然保护区的生态补偿主体来说， 主要是包括中央政府及其有关机构、地方各级政府及其有关机构。比如环保部门、林业主管部门、海洋主管部门、农业部、住房与城乡建设部、国资源部、水利部门，等等。但一般而言， 自然保护区生态补偿的执行机构主要是各级保护区的管理机构。市场主体是指作为对自然保护区生态服务进行购买， 或者对自然保护区实验区内相关自然资源进行开发利用， 从而享用生态利益的主体。自然保护区生态补偿的市场主体一般包括了公司企业等社会经济组织、有关公民个人等。社会主体是指除了作为国家公共利益的代表———政府主体以及自然保护区生态服务的购买者———市场主体之外， 出于对人类未来的担忧和社会公共生态利益的考量， 通过社会捐赠和国际援助等方式对自然保护区进行生态补偿的NGOs、国际机构和外国政府等社会化主体。自然保护区生态补偿的受偿者一般是指因生活、工作在自然保护区域内或财产位于自然保护区内，使其正常的工作生活条件或财产利用、经济发展的机会受到自然保护区的限制或影响， 依法应当给予相应补偿的各类组织、单位或个人。 （三）补偿标准的设定
为了制定出更为科学合理的生态补偿标准，在具体实施生态补偿时应当坚持以下基本原则：
一是差异性原则。不同类型的自然保护区（比如森林型、海洋型、野生动物型等自然保护区）、不同的受偿者（比如公司企业等经济组织和公民个人），其补偿适用的
标准也应当有所不同；
二是市场选择和政府指导相结合原则。一方面是要坚持市场选择为基础， 由生态利益的受益者和自然保护区当地居民等经济利益受损者之间进行协商和谈判；另一方面如果市场存在失灵问题，受益者和受损者之间无法有效达成协议，那么就由政府介入，综合考虑各种因素，制定出政府指导性标准；
三是公众参与原则。自然保护区生态补偿标准的确定，还应当坚持公众参与原则。在有关标准制定出台前，向相关社会公众进行公开，由其进行讨论、评议和提出有关意见和建议， 并根据有关反馈情况对补偿标准进行合理化完善。在具体确定自然保护区的生态补偿标准时，应当采用如下思路：首先，根据各自然保护区主要保护对象的不同， 评估保护区内居民基本生活保障以及对维护保护区正常生态功能的基本建设、人员工资、基本运行费用、必须生态建设投入等生态保护投入和管护能力建设需求， 测算保护区野生动物引起人身伤害和经济损失；其次，全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失及其对自然保护区生态效益的利用情况；最后，收集与充实相关数据、信息，建立自然保护区生态补偿标准的测算方法与技术体系。{9} （四）补偿责任的承担
在自然保护区生态补偿实践中， 一般包括由政府、市场和社会承担补偿责任的三种方式。不同的责任承担方式意味着所采用的补偿机制和补偿方式也会不完全一致。尽管作用方式不同，但总体来看， 这三种不同的责任承担方式都是自然保护区生态补偿的有效路径。政府补偿在整个自然保护区生态补偿体系中居于最为重要的地位， 大多数情况下的生态补偿都是需要依靠政府补偿的方能实现，例如：直接给予财政补贴、财政援助、优惠贷款、减免税收、减免收费，实施利率优惠、对综合利用和优化环境予以奖励等等。{10}市场补偿在自然保护区的生态补偿体系中通常居于辅助地位， 更多的是对政府补偿模式的一种有益补充。其在实践中的具体方式通常表现为市场主体在开发利用自然保护区实验区的有关自然资源时，比如在实验区开发观光旅游、种植经济作物并出售等等， 缴纳一定税费以