发布时间 : 星期日 文章关于应急预案体系建设情况调研报告[可编辑版]更新完毕开始阅读
是对预案是否包含应急体系建设任务认识不一致。2016年至201X年全国开始大规模编制应急预案时，正是我国应急体系建设的初始阶段，应急队伍、物资、装备、设施等还不健全、不完善，应急预案承担了推进应急体系建设的任务。但随着应急体系建设规划的编制实施，应急预案是否还包含这些内容，各方面理解不尽相同。有的认为，应急预案应该是基于现有条件制定的应对工作方案，预案中的保障部分应该是现有的队伍、物资等情况，而不是建设性的任务要求，是“看菜吃饭”，这样才能提高预案的可操作性。也有的认为，预案不仅是应对具体突发事件的处置工作方案，还应当具有一定的前瞻性，要着眼于突发事件应对工作需要，提出不断加强队伍建设、物资储备、装备完善等要求，是“点菜吃饭”。二是对预案应规范的环节认识不一致。有的认为，应急预案应当贯穿应急管理的全过程，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各环节的内容，特别是强调要学习借鉴美国等先进国家近年来突出应急准备的理念。也有的认为，应急预案仅应定位于事发后的应对工作方案，侧重规范应急响应措施，强调怎么做、谁来做、拿什么做等具体问题。实际工作中，由于对应急预案内涵的认识不一致，以致许多应急预案包含了应急体系建设和预防与应急准备等方面的内容，这些工作没有真正落实或要求过于原则，影响了预案的实用性。
（二）对不同类别，不同层级应急预案的内容缺乏区别规定。我国应急预案体系分为总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案和重大活动预案等六大类，对不同类别和不同层级的预案应该包括哪些方面的内容目前还没有明确界定。
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举例来说，政府及其部门编制的应急预案与企事业单位应急预案之间的内容应该有所区别；专项预案和部门预案中，规范突发事件应对的应急预案与规范队伍物资保障、重要目标物保护、重大活动保障的应急预案之间内容应该有所区别；国家层面应急预案与省、市、县、乡等不同层级的应急预案之间，预案的体例和内容应该各有侧重。由于缺乏相应规定，加上对预案理解不深，一些地区和单位简单照抄照搬其他类别应急预案或上级应急预案，以致格式雷同、内容相仿、上下一般粗、体系性重复。一些基层社区应急预案甚至还包括指导思想、基本原则等指导性的内容表述，篇幅冗长，管用措施少，且没有将责任落实到人。
（三）编制预案前缺乏对风险隐患和可调用应急资源的系统分析。风险评估和应急资源调查是制定应急预案的基础。预案编制人员必须十分了解本地区、本行业的风险隐患、致灾因子等，并且正确评估自身的应对能力，在此基础上制定具体的应对方案。这也是美、英、德、日、澳等国家应急预案管理的基本要求。但我国大多数地方和部门在编制应急预案时，缺乏对风险和应急资源现状的系统分析，大家互相抄袭，没有结合应急资源和周边可以调用或支援的应急资源，提出恰当的应对方案。
（四）应急处置措施缺乏可操作性。应急处置是应急预案的核心内容，处置措施是否管用、处置责任是否明确是决定应急效果的关键，也是检验预案是否管用的最重要方面。调研中发现，一些地方在编制应急预案时没有对突发事件及其衍生事件进行系统分析，缺乏情景模拟和假设，也没有组织相关部门进行充分讨论，以致预案中对处置措施的考虑很不周全，存在单一部门措施多、综合协作措施少，后
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方指挥措施多、前方组织措施少等突出问题。也有的预案对应急措施的要求过于原则甚至内容模糊，或者不切实际，影响了预案的可操作性。
（五）缺乏严格规范的应急预案制定、修订程序。一些部门和地方在预案编制工作中程序过于简单、要求不严。一是缺乏统筹规划，造成预案重复、交叉甚至冲突，同时还存在空白地带。二是缺乏沟通，没有组织相关方面人员共同参与编制工作，有的甚至不征求相关单位意见就直接报送审核。三是缺乏严格审核，大多数地方政府不召开专题会议对预案进行审核，印发文种也规格不一。四是缺乏备查备案，对下级预案和属地垂直管理单位预案无备案要求，造成条块结合不紧密，预案不衔接。同时，各地普遍反映，当前基层应急管理综合办事机构人员少、任务重、经费缺，队伍素质参差不齐，这也是影响应急预案管理水平的一个重要原因。
（六）尚未建立应急预案持续改进机制。作为应对突发事件的工作方案，应急预案应该是一个有生命力的文件，需要根据法律法规修订、应急演练和实际应对的经验教训以及风险评估、组织机构变化等，适时进行修订。但实践中很多单位把编制应急预案作为一种任务，有应付的思想，编完之后就束之高阁，在应急准备和应急处置中仍然按经验办事，以致不能及时发现预案中的问题，对预案进行修订完善。同时，目前大部分应急演练是根据脚本进行的，重“演”轻“练”，场景轰轰烈烈，却没有体现突发事件应对的偶然性和不确定性，达不到检验预案的目的。一些地方、部门和单位在人员、机构、应急资源情况等发生了重大变动，也没有对应急预案进行及时修订，使预案的时效性大打折扣。
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三、意见和建议
应急预案编制过程既是一个总结经验教训、统一认识的过程，也是一个探索规律、完善流程、创新制度的过程，编制和实施应急预案在应急管理中具有不可替代的作用。针对当前应急预案体系建设中存在的问题，在征求部分地方、部门和专家、社会各界意见基础上，形成了以下意见建议：
（一）区别界定总体应急预案和其他应急预案定位。总的来说，应急预案是体制机制的重要载体，是法律法规的必要补充，但具体到不同的预案，在定位上应有所区别、有所侧重。总体应急预案定位于应急预案的总纲，强调其政策性和指导胜，对突发事件应对的各个阶段，特别是预防和应急准备阶段的建设和管理提出明确要求；专项预案和部门预案等其他应急预案，则定位于立足现有资源的应对方案，以是否管用为标准，强调做什么、谁来做、怎么做、何时做、用什么资源做等具体应对措施，突出其针对性和可操作性。
（二）明确不同类别、不同层级应急预案编制内容。在类别上，一方面，要区分政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案，明确内容的不同要求；另一方面，对保护重要目标物、保障重大活动、提供队伍物资装备资金等资源保障而制定的应急预案，要在内容上提出不同要求，努力提高预案的针对性。在层级上，要从国家、省、市、县、乡等不同层级，对预案内容提出不同要求，切实解决“上下一般粗”的问题。具体来说，国家层面应急预案侧重明确突发事件的应对原则、组织指挥机制、预警分级标准和事件分级标准、信息报告要求、分级响应及响应行动、应急保障措施等，重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级层面应急预案重点规
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