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关于应急预案体系建设情况调研报告
关于应急预案体系建设情况调研报告
遵照国务院领导同志批示精神，为完善我国应急预案体系，提高应急管理水平，从20**年2月开始，国务院应急管理办公室组织对全国应急预案体系建设情况进行了专题调研。其间，对各地区、各有关部门应急预案体系建设情况开展了书面调研；赴甘肃、辽宁、湖南3省开展了实地调研，并在当地分别召开3次周边省份应急办主任会议；在北京先后召开了3次座谈会，听取部分省（区、市）和部门及有关专家意见。同时，在《中国应急管理》杂志开展“完善应急预案管理”征文活动，征集论文354篇。在此基础上，对应急预案建设成效、问题及原因等，进行了认真总结和分析，提出了相关意见建议。
一、我国应急预案体系建设成效显著
我国应急预案编制工作始于上世纪80年代，地震、国防科工等部门借鉴国际经验，编制了破坏性地震应急反应预案、核应急计划等。2003年我国成功应对“非典”疫情以后，应急预案体系建设进入快速发展阶段，经过近十年的建设，取得了显著成效。
（一）应急预案体系基本形成。截至201X年11月，全国（不含党委、军队系统）共编制各级各类应急预案550余万件，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各个领域。其中，编制国家总体应急预案l件，专项应急预案28件，部门应急预案156件；省级应急预案
4.7万件，市级应急预案2 1.2万件，县级应急预案4
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5.1万件，乡级应急预案5 4.6万件；社区（村）应急预案9 3.7万件，企业应急预案18 4.3万件，学校应急预案13
3.1万件，驻外机构应急预案150件。各级政府及其有关部门均结合实际编制了应急预案，中央企业应急预案编制率达到100%，矿山、危险化学品、建筑施工等重点行业领域应急预案实现了全覆盖。
（二）应急预案质量明显提高。各地区、各有关部门围绕如何增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，做了大量工作。一是出台应急预案管理办法。北京、辽宁、山东、广东等15个省（区、市）和环境保护部、安全监管总局等6个部门出台了应急预案管理有关规定，对应急预案的编制内容、程序等进行规范。二是组织开展应急演练。通过演练查找问题，完善预案。三是及时组织修订预案。如江西、湖北等从201X年开始全面启动了应急预案的修订工作，并纳入每年工作计划，定期修订完善。国家行政学院与德国国际合作机构在中德灾害风险管理项目中，开展了地方政府公共风险治理与预案优化试点，广东、重庆等省（市）在预案编制的标准化、规范化、流程化方面进行了有益的探索。四是编制预案操作手册。浙江、安徽、广西、陕西等10个省（区、市）和人民银行等3个部门组织编制了应急预案操作手册；陕西还编写了应急预案手机版本，为领导决策提供最方便、最直接的服务。五是加强基层预案编制指导。吉林、上海、湖南等7个省（区、市）和卫生部等8个部门制定了基层应急预案编制指南，指导基层单位编制预案“明白卡”。这些工作体现了各有关方面
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对应急预案体系建设的高度重视和对应急预案认识的不断深化，推动应急预案质量明显提高。
（三）应急预案发挥了重要作用。应急管理体系建设之初，“一案”一定程度上承载了带“三制”的功能。应急预案体系的快速、全面发展，大大促进了各级各类应急管理机构建设和应急管理法制机制完善，增强了人们的忧患意识和安全防范意识，也提高了各级政府及其部门、企事业单位、社会团体和基层组织等防范和处置突发事件水平，全方位促进了我国应急管理工作。突发事件发生后，各地区、各有关部门和单位大多能够按照应急预案，进入应急响应状态，开展处置工作。据初步统计，201X年以来，国家层面共启动《国家自然灾害救助应急预案》应急响应165次、《国家防汛抗旱应急预案》应急响应145次，为有力有序应对灾害提供了依据。在201X年大规模撤离我在利比亚人员行动中，我国第一次启动了《国家涉外突发事件应急预案》i级响应，产生了良好的社会反响。
（四）编制应急预案逐渐成为社会共识。随着应急预案体系建设不断深化和作用的日益凸显，社会各界对应急预案的重视程度不断提高，编制和完善应急预案成为各地区、各有关部门和多数行业应对突发事件的自觉行为。灾害救助、防汛抗旱、地震救援、森林防火、交通运输、海上搜救、矿山、卫生应急、社会治安、金融等一些行业领域正呈现出由当初的“要我编预案”向“我要编预案”转变；企业、社区、学校等基层单位普遍将应急预案建设作为加强管理的重要内容，融入日常工作；一些地方在非常发突发事件发生后，及时总结经验教训，举一反
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三，编制应急预案；近年来陆续建立的泛珠三角区域内地9省（区）、黄河流域4省（区）等区域间应急管理联动机制，也普遍将编制应急预案作为开展应急联动的重要抓手，通过预案明确责任、完善机制、强化能力。
在调研中大家一致认为，我国在不到十年时间内形成了有中国特色应急预案体系，并在应急管理中发挥了积极作用，这关键是得益于中国特色社会主义制度，得益于党中央、国务院的坚强领导，得益于各级党委、政府的高度重视。201X年，中央政治局常委会专门听取和审议应急预案编制工作；国务院连续多年召开有关会议对应急预案编制工作进行部署；党和国家领导同志多次对完善应急预案体系作出重要批示；《突发事件应对法》等多部法律法规对应急预案编制工作作出明确规定，为推进我国应急预案体系建设指明了方向、奠定了基础、提供了有力保障。总体来看，我国应急预案体系建设已由“从无到有”阶段进入“从有到优”的新阶段。下一阶段，必须将提升应急预案质量作为工作重点，推动我国应急管理工作水平不断提高。
二、存在的问题及原因分析
在充分肯定成绩的同时，各地也普遍反映，我国应急预案体系建设还存在重数量轻质量、重编制轻使用等问题，特别是应急预案的实用性、针对性和可操作性有待进一步提高。对于这些问题的成因，我们在调研中和大家进行了反复研究和探讨，综合各方面意见，主要有以下几个方面：
（一）对应急预案的功能定位认识不一致。目前，国家有关法律法规和文件对应急预案的内涵定位没有统一表述，各方面对预案到底应该规范哪些方面内容的认识也不尽一致，主要体现在两个方面：一
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