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浅谈依申请信息公开诉讼案件的法律救济
一、依申请信息公开诉讼案“诉因”分析
（一）依申请信息公开案件立案受理环节的行政程序缺失是涉诉信息公开案发生的重要原因
根据信息公开申请答复的性质不同，可以将申请答复分为程序性答复和实体性答复两大类。所谓程序性答复，是指依申请公开案的行政主体在对申请立案审查的行政程序环节，就申请的形式、主管、管辖、收费等程序性问题作出的答复。尽管间接上，程序性答复同样会导致申请者知情权的实质性损害，但其直接法律效力是引发信息公开申请的受理与否。实体性答复则是指，信息公开申请受理后，行政主体就是否公开信息、信息公开的范围、信息公开的程度以及依据、理由等事项的答复。其实，在模糊意义上，实体性答复可视为“公开”或“披露”同意词，也可以将实体性答复作为信息公开或披露的载体、方式和形式看待。从严格程序层面上讲，依申请信息公开的受理主体必须对申请者予以答复，那怕因申请者自身认识问题导致申请的公开主体错误，先期受理者也有责任告知其法定公开主体的名称和联系方式等。因为，答复首先是公开申请受理主体的程序性法律义务。遗憾的是，我国现行《条例》却没有对答复作出程序性和实体性的明确立法区分——这从《条例》第21条第3、4项关于管辖、申请形式瑕疵
补正的规定与该条第1、2项有关实体性答复内容的规定同条列举的立法模式中，就能得到有力佐证。如是，不管是积极答复（如当场表示拒绝公开）还是消极答复（如对于申请不做任何意思表示），也无论答复的内容是什么，只要受理主体在法定的期限内作出了关于申请行为的意思表示，就仿佛满足了依申请信息公开程序受理后的第一道程序义务。，可是，通常情况下人们对信息公开不作为又不是从上述程序性答复的意义上理解的，而是从实体性答复即从知情权的满足与否的角度观察问题的。这就必然会在认识上造成错觉，也会导致行政公开实践操作和司法审查模式选择上的混乱，同时，亦增加了信息公开案件调查、统计和评估的工作难度。下面我们将按照《条例》的立法文本和法条逻辑展开自己的研究。
根据《条例》第24条，按时间标准可以将答复分为当场答复、法定期限内答复（即15个工作日内答复）、依法延长答复（即在30个工作日内答复）和合法期间内未作任何形式的答复表示四种情况，当然我们这里的分类与答复的具体方式、内容无关，更不关涉申请信息的公开与否。当场答复、法定期限内答复和依法延长答复我们称之为“时间合法性答复”，而合法期间内未做任何形式的答复表示则冠之以“时间违法性答复”。在作为我们研究对象的40个涉诉依申请信息公开案中，时间合法性答复共计25件，占62.5%。其中，当场答复5件，占12.5%；法定期限内答复
18件，占45%；依法延期答复2件，占5%。而时间违法性答复即合法期间内未作任何形式的意思表示共计15件，占37.5%（见图表1）。可见，信息公开案件的答复率勉强过半，如果将大量未得到答复或得到了否定性答复但当事人放弃诉讼的案件考虑进去，答复率更是不容乐观。同时，行政主体在受理中不出具任何回执或手续的案件共计22件，占到了案件总数的55%。
造成上述状况的原因至少有以下几点：其一，英国的信息自由法准备期长达五年之久 [⑤]，日本的机关拥有信息公开法的准备期也有两年，并且还明确规定四年内必须在研讨施行和诉讼管辖状况的基础上采取必要的应对措施。 [⑥]而我国《条例》实施准备期仅为一年，准备期不足宣传力度势必不够，行政主体及其工作人员的心理准备、观念转型和工作安排滞后于相对人高涨的知情需求。这样，在陈旧观念和过往工作方式遭遇新型知情权时，难免关系紧张甚至不知所措。比如在“宜昌最牛别墅群信息案” [⑦]中，区国土资源局将信息公开案件作为信访案件处理，向申请人出具的竟是“信访事项办理答复意见书”；其二，《条例》的配套措施特别是程序机制和格式文书建设没有同时跟进。除了上海、福建、四川等少有的几个省市外，大多数部委和地方政府忙于政府网站建设和公开信息整理，忽略了立案审查、受理、送达、法律文书等具体程序事项的完善，从而在实践中因程序操作不规范人为地增加了案件的复杂性。如在“乔某诉深圳市司法局信息公开案” [⑧]开庭时，原被告双方争议的焦点不
是涉案信息是否应该公开的实体性问题，而是纠缠于工作人员用自己的电子邮箱发送的答复邮件可否是为司法局的答复这一程序性问题，；其三，公开机关的内部机构和责任主体不明晰。尽管《条例》对信息公开的领导机关、主管机构和责任主体都做了相应规定，但是受长期以来形成的内部请示汇报制度的惯性支配，实践中信息公开与否的最终决定权往往上移至机关“一把手”，甚至由政府职能部门直接上移至地方各级人民政府。从而在不断请示汇报的“内耗”中，拖延了立案受理时间，错过了法定的答复期，进而使申请人形成了执法人员态度冷漠、机关办事拖拉的印象。如果在此其间行政主体能够送达一个延期答复的通知书，问题可以迎刃而解，许多诉讼也完全可以避免；最后，《条例》的立法技术过于粗糙。《条例》没有很好地把握行政法典程序性规范和实体性规范共存共生的基本特点，实体条款的比重远远高于程序条款，比重不大的程序条款也缺乏应有的操作性。比如作为依申请公开中的重要程序“受理”，作为词汇在《条例》中仅仅出现过一次，而且如何受理、受理与立案及当场答复的关系怎么样处理更是语焉不详。另外，如上所述，在《条例》没有有效区分程序性答复和实体性答复情况下，由于实体性答复这一主行政行为对程序性答复该种从行政行为或环节性行为或准行政行为的吸纳功能，从而增加了诉讼的数量和司法审查的难度，不利于个案司法推动型信息公开模式的精细化发展，也因立法自身的原因使大量案件在根本上违背“穷尽行政救济原则” [⑨]