发布时间 : 星期六 文章土地承包经营权的历史沿革更新完毕开始阅读
庞晶晶
(天津商业大学，天津 300134)
摘 要：耕地既关系着农村人口的生存保障，又关系着一个国家的粮食安全。因此，每个国家都十分重视土地政策、土地法规的制定。从新中国成立后土地改革政策的实行到家庭联产承包责任制的开展，土地所有权经历农民私有到集体所有的改变，土地使用权则经历农民自由经营、集体经营、家庭联产承包经营三个阶段。不同时期，政策、法律对土地承包经营权的流转表现出不同的态度，如禁止、限制及合理规范，在一定程度上稳定了农业生产，当然其滞后性对农村经济发展也带来消极影响。
关键词：土地承包经营权；土地政策；土地法规
中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1673-2596( 2012 )05-0032-03
回顾我国土地政策的变革，从新中国成立之初的土地革命至如今农业发展的新阶段，中间历经土地农民私人所有向农村土地集体所有集体经营的过渡，及家庭联产承包责任制确立共三个阶段。伴随土地所有权经营权的变革，土地的流转也经历了农民私人所有土地时期的自由流转，过渡到土地集体所有时期禁止流转、限制流转，到现在法律规范土地承包经营权流转等阶段。
一、1949-1952土地农民私有、自由经营、自由流转阶段 新中国成立以后，以《共同纲领》和1950年《中华人民共和国土地改革法》为指导方针，我国进行了土地改革，废除了封建剥削的地主阶级土地所有制，土地分给农民私人所有，实现了“耕者有其田”。至1952年全国范围内的土地改革结束，农民私人所有土地极大地提高了农民的积极性，为新中国经济恢复奠定了基础，为工业化生产开辟了道路。此阶段农民对土地拥有完整的所有权，可以自由进行农业生产经营和流转。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》第十三条明确规定：“土地改革完成后由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”
二、1953-1978土地农民私有向土地集体所有、集体经营的过渡时期
建国初期的土地改革，确实激发了农民的生产积极性，但是由于战争导致耕畜、农具等生产资料的缺乏、小块土地所有制对提高生产的限制，为了进一步解放生产力，劳动力、土地、农具等生产资料急需整合，自1953年起，以《中共中央关于农业生产互助合作决议（草案）》和《农业生产合作社示范章程》为指导，我国进行了土地合作化运动，先后经历互助组、初级农业合作社和高级农业合作社，逐步实现了农村土地的集体所有。
1953年至1956年，在保留农民土地私有制的基础上，实行农业互助组和初级合作社。基本的做法是，允许社员保有小块自留土地，其余土地必须交给农业生产合作社统一使用、集体经营，社员依其人社土地的数量及质量获取收益。
1956年至1957年，农村土地所有权由私人所有无偿归集体所有，土地由高级社集体经营。
1958年至1977年，新中国通过对农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，使得农民个体私有的土地逐步改造为人民公社集体所有、集体经营，最终确立了“队为基础，三级所有”的农村土地集体所有制。原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理。由于土地所有权、使用权、耕畜等生产资料的高度集中，农民的生产积极性受到挫伤，农民丧失土地的私人所有权而由集体统一经营生产，此时土地的自由经营、买卖、出租已经没有实施的权属基础，农村土地也失去了自由流转的可能。 三、1978年至今家庭联产承包责任制的确认和实行，流转经历禁止、限制和法律规范阶段
1978年安徽凤阳县小岗村始创了包产到户的制度，从而迎来了中国农村土地改革的新时
期。党的十一届三中全会确立了以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，1983年中共中央颁发的《关于引发农村经济政策的基本问题的通知》，使联产承包责任制迅速在全国得到普遍的实行，掀起了全国农业生产的新高潮，是党针对农村生产关系做出的及时调整。1993年《宪法修正案》第六条修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”此次将农村家庭联产承包责任制列入宪法，为建立新的农村经营体制提供了宪法依据。 家庭联产承包责任制，使我国农村土地制度由单纯的集体所有集体经营向集体所有和家庭承包经营的两权分离模式转变。家庭联产承包责任制的出现与确立符合当时的历史条件和生产力发展水平，并在当时发挥了积极的作用。在集体享有土地所有权的前提下，农户享有农地的承包经营权，极大地调动了农民生产的积极性，解放和发展了农村生产力，独立的农地使用权，使农民可以根据气候、农作物生长情况、市场供需要求等因素做出自己的决定，有利于农户自主灵活地安排劳动力和劳动时间，提高农民收入，符合农业生产的规律，保证了农业生产的产量。目前我国实行的这种以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，在特定历史时期，促进了农村经济发展，稳定了农村经济关系。
进入新世纪，我国城市经济飞速发展，而农村经济却一直发展缓慢。大量的农村劳动力进城务工，参与到城市第二、第三产业的建设中来，无力耕作而导致农地闲置。加之，对农业规模化、产业化和现代化的要求，农村土地急需通过科学合法的流转制度达到对土地、劳动力等生产要素的优化配置，提高农民收入，缩小城乡差距，为农业规模化产业化生产奠定基础。
家庭联产承包责任制虽然稳定了农业生产关系，但是农民仅仅是对农村土地享有使用的权利而不能将土地承包经营权进行流转。土地承包经营权流转先后经历了政策、法律从禁止到限制，再到法律逐步规范等阶段。 （一）政策禁止、法律禁止阶段
中共中央1982年1号文件《全国农村工作会议纪要》规定：“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”
1982年《宪法》第十条第四款严格规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。《民法通则》第八十条第三款规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”
很显然，在这一时期无论是政策还是法律都不允许对农村土地承包经营权进行流转。然而，政策和法律毕竟具有滞后的特点，自农民尝试家庭联产承包之时，农村土地承包经营权的流转就现实存在，只不过一般存在于农户之间的小规模流转。 （二）政策开放、法律禁止阶段
1984年中共中央1号文件《一九八四年农村工作的通知》指出：“社员在承包期内，因无力耕地或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。”此条规定的发布，松动了对农村土地承包经营权流转的禁止，可谓是对农村土地承包经营权流转最早的规定，为此后的土地承包经营权流转制度奠定了基础。 1986年《土地管理法》和《民法通则》依然否定流转，规定了任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。1986年最高人民法院在《关于审理农村土地承包合同纠纷若干问题的意见》的司法解释中，也规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效”。
由此可见，伴随20世纪80年代改革开放的浪潮，全国部分地区，尤其是开放较早、发
展较快的东南沿海地区在政策上对土地流转已有开禁现象的产生。但我国法律还是严格禁止以买卖、出租、抵押等形式进行的农地使用权的转让。 （三）法律开禁、政策规范阶段
为了维护农民的利益，满足农民对土地权利流转的需要，防止有违背农民意愿的强制土地流转的事情发生，也适应农村经济的发展。1988年《宪法（修正案）》将第十条第四款修正为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这奠定了土地承包经营权流转的合宪性地位。此条的规定，在法律层面为今后我国农村土地承包经营权的流转留下了余地。
1994年12月30日农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中规定：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、人股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”此时，各种流转方式都要受到经发包方同意的限制。但是，四种流转方式得以确认，农村土地承包经营权的流转机制也已逐步放开。
2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，此通知进一步明确：“在稳定家庭承包制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观需要，也符合党的一贯政策。”
这些政策性的规定只具有指导性质，具体实践上难于操作。但是各地根据自身不同经济发展情况，制定了各自的地方性法规。在一些经济较为发达的沿海地区，其地方性法规在关于农村土地承包经营权流转的规定上更加自由开放。如海南省制定了《海南经济特区土地承包权有偿出让、转让规定》。但是这些地方性法规不具一般性，且零碎松散不成体系。 （四）法律规范阶段
2002年8月全国人大常委会通过《农村土地承包法》，总则中的第十条明确规定：“国家保护承包方依法自愿有偿地将经营土地承包经营权流转。”并且取消了对土地承包经营权转包、出租、互换或者其他方式流转需经发包方同意的限制，仅对转让做出需经发包方同意的限制。可以说《农村土地承包法》的出台是在法律层面上较为系统地规范了土地承包经营权的流转，将我国土地承包经营权的流转制度向前推进了一大步，标志着我国农村土地承包经营权流转制度取得了新的发展和创新，为流转提供了一定的自由空间。
2007年10月1日正式施行的《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权正式纳入用益物权的范畴，确认了土地承包经营权的物权属性及法律地位。然而，令人遗憾的是对土地承包经营权的流转沿袭了《农村土地承包经营法》的规定，对流转行为没有采用更为开放自由的规定。
于2010年1月1日起施行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为解决农村土地承包纠纷提供调解和仲裁的法律支持。
由此可以看出，我国农村的土地承包经营权的流转制度已从法律制度层面上得到了进一步具体贯彻落实。规范农村土地承包经营权的流转制度，不仅有利于农业产业化经营和农村经济结构的调整，而且有利于推动农村土地承包关系的长期稳定，使农业生产活动平稳、有序地进行。