发布时间 : 星期五 文章论乡镇行政管理与村民自治的关系更新完毕开始阅读
具体来说，主要集中在乡镇政府对村民委员会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的过分干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；乡镇政府对村民委员会以“命令”代替“指导”，将村民委员会视为乡镇政府的一个下属办事机构或下一级“准政权组织”，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要以完成乡镇政府布置的任务为主。村民委员会的过度行政化不仅使村民自治的推进和乡镇政府职能的转变难以深入，而且还会影响人民当家作主的实现进程。 （二)乡镇政府在行政管理中的不能作为或不作为，导致基层群众自治组织过度自治化
1、村民委员会借口村民自治，要求超出法律和制度之外的自主性，即村民委员会仅从本村利益出发，不愿接受乡镇政府指导和帮助，对协助乡镇政府开展工作抱着消极冷淡的、甚至抵制的态度，这就使得乡镇政府不能作为和难以作为。
2、乡镇政府不愿意对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助，或者乡镇政府对于村民委员会的指导、支持和帮助不到位，这就是乡镇政府不愿作为。
村民委员会过度自治化不仅不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，致使乡镇政府行政管理职能无法有效履行，而且也使村民自治偏离正确的运行轨道，有违立法的初衷，不能健康发展。不论是村民委员会的过度行政化，还是村民委员会过度自治化，都会使乡镇行政管理与村民自治不能实现有效衔接和良性互动，影响农村基层民主政治的发展和农村经济社会的发展。
二、乡镇行政管理与村民自治在法律及实践中存在的矛盾
（一）两者是相对独立的权利
按照法律规定，不论是乡镇政府行使行政管理权，还是村民委员会行使村民自治权，都是建立在人民当家作主的基础上，它们的最终归属和运作目的是统一的、和谐的。而且，国家权力在农村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在农村社会的运作，有赖于国家权力的保证和支持。但是，作为国家权力的乡镇行政管理权，其功能是将国家的方针政策和管理意图传递到农村社会，乡镇政府的工作人员领取国家薪金，并对上级政府和领导负责；而蕴含于农村社会之中的村民自治权，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民自治章程和村规民约等方式对本村事务进行自我管理，村民自治组织的成员由村民直接选举产生，由村民提供一定的补贴，并对村民负责。显然，这是农村基层管理体制中存在的两种相对独立的权力。这两种权力主体一个要对上负责、一
个要对下负责，这就很容易产生矛盾，就有可能造成乡镇行政管理与村民自治之间不能有效衔接和良性互动。
（二）两者是指导与被指导、协助与被协助的关系
宪法和《村民委员会组织法》在内的一系列法律都规定了乡镇政府与村民委员会这两个相对独立的权力主体之间在工作上是指导与被指导、协助与被协助的关系。这表明乡镇政府对村民委员会不是“领导”与“被领导”的行政隶属关系，这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。然而，法律对乡镇政府与村民委员会之间关系的规定是非常粗略和原则化的：它虽然确定了乡镇政府对村民委员会的指导地位，却没有明确规定指导、支持、帮助的具体内容、方式与方法，也没有规定哪些是村民自治范围内的事项；它虽然规定了村民委员会应协助乡镇开展工作，但也没有明确规定协助的内容、范围与方式。
任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成，而我们相关的法律却没有明确规定乡镇政府与村民委员会的权利义务及其违反后应承担的责任。它既没有规定村民委员会不履行义务应受到何种制裁，也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什么责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。这就为乡镇政府与村民委员会在权利义务方面各取所需提供了较大的制度空间，由此也就很容易衍生出乡镇政府行使行政权与村民委员会行使自治权之间的各种矛盾、混乱和困境。
在我国的行政体制中，上级机关制定各项经济、社会发展目标，以指标和任务的形式分派给下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价和考核下级的主要依据。下级政府对于上级政府下达的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要由国家政权体系中居于基础和末梢地位的乡镇政府来承受。而且上级政府在下达计划任务时往往没有提供相应的手段和条件，乡镇政府只能调动一切资源来完成上级下达的指标任务。另外，对于任何政府来说，权力和财政需求都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。
多年来，乡镇权力和利益的自我膨胀最突出地表现在乡镇政府职能、机构和人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。这不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。所以乡镇政府为了完成上级指标任务、追求政绩和满足自身利益的膨胀需要，不愿意也不可能采用同村民委员会协商的方式，而只能采用行政命令的方式：一是把指标分解、下派到各村；二是从农民手中汲取实现目标和完成计划的人力、
财力和物力。这就在客观上导致乡镇行政管理与村民自治之间难以实现有效衔接和良性互动。
（三）乡镇行政管理对村民自治精神理解和把握存在差距
我国农村当前乡镇和村两级干部大多数都是从传统体制走过来的，基本上没有正式接受现代民主理念和民主方法的熏陶，对村民自治精神的理解还停留在表面，对新型的乡政村治农村基层管理模式还理解和把握不好。对于乡镇行政管理的主体来说，首先，是思想观念不适应，绝大多数人对村民自治持反对或怀疑态度，认为村民的素质太低，因而在我国农村推行村民自治为时过早，会削弱了党在基层的领导，是对基层政权的挑战。其次，是思维方式不适应，仍想方设法将村民委员会视为乡镇政府的下属并加以控制。再其次，是工作方法不适应，正如他们自己抱怨的：“老办法不能用，新办法不会用，软办法不顶用，硬办法不敢用。”面对群众的各种诉求感到束手无策。
对于村民自治的主体来说，一是相当数量的人认为村民自治就是想做什么就做什么，党和政府都管不着，有力求摆脱乡镇政府管理的倾向。二是民主意识不强，民主能力差，使他们“不会自治、不能自治、无法自治”。三是村民自治异化为村干部（村长）自治，黑恶势力披上合法的外衣侵蚀和干扰村民自治，宗族势力产生不利于村民自治的冲击。这就在主观上容易造成乡镇行政管理与村民自治之间难以实现有效衔接和良性互动。
三、解决乡镇行政管理与村民自治良性互动的措施
乡政村治是既可降低国家对广大农村管理成本、又能充分调动农民自主性和积极性的农村基层治理模式。所以，我们必须根据中国国情，长期坚持和不断完善这一治理模式，实现乡镇行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动。要实现这个目标，必须从以下几方面努力。
（一）建立和完善法律制度，增强适应性和可操作性
鉴于目前实施的《村民委员会组织法》和相关法律、法规、制度、政策对于乡镇政府和村民委员会的关系规定过于原则，缺乏具体的适应性和可操作性，不仅必须对之进行修改、增补和完善，而且也有必要建立一些新的法律、法规、制度、政策以适应民主政治不断变化发展的需要。必须明确规定乡镇政府对村民委员会进行指导、支持和帮助的条件和具体内容，明确规定村民委员会必须为乡镇政府提供协助的事项，规定乡镇政府或村民委员会不履行义务的处理办法。通过统一的法律制度，合理划分乡镇政府和村
民委员会各自的权限，制定乡镇指导村民委员会、村民委员会协助乡镇的具体工作规则，进一步规范乡镇政府和村民委员会的关系，为乡镇行政管理和村民自治之间的有机衔接和良性互动提供法制保障。
(二)深化行政管理体制改革，建设服务型政府
由于《地方组织法》对于乡镇政府职能范围的规定过于原则性，且还没有规定具体的职责范围、内容，也没有规定各层级政府之间的事权划分和职责权限，致使乡镇政府不仅自己严重超负荷而且还侵犯村民委员会和村民的合法权益，导致在实际运行中往往成为“法力无边”的“全能政府”，出现严重的职能错位。要改变这种长期以来形成的状况，有必要根据乡镇政府的特殊性（管理广褒的农村和亿万单个的农民），重新确定和规范乡镇政府的职责和权限。要着力转变职能，由侧重管理向管理与服务相结合转变，强化社会服务功能；要建立和健全领导体制和工作机制。基层民主和基层管理涉及多方面、多领域、多部门，涉及群众切身利益，必须加强统一领导和协调，建立健全基层党组织领导的、规范有序的农村社区基层管理组织体系和工作格局。全面推进依法行政，规范行政行为，严格按照法定权限和程序开展活动。强化基层政府的社会管理和公共服务职能，改进社会管理和公共服务的方式，着力推进社会保障、社会救助、就业服务、社区卫生、群众文化、社会治安、纠纷调处和基础设施等基本公共服务体系建设。建立健全基层管理和服务的财力保障机制。为乡镇行政管理和村民自治之间的有机衔接和良性互动提供的体制保障。
（三）转变观念、改进工作方法，不断提升乡镇行政管理主体领导村民自治的能力
村民自治是亿万农民依法直接行使民主权利，管理农村基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程之一加以重点推进。所以，广大干部特别是乡镇干部要充分认识村民自治的意义，明确乡镇政府和村民委员会是指导与被指导的关系；要从上下级的隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念；要改进工作的方式方法，学会除采取必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理方式，不断提升自身的民主意识、民主素质和领导村民自治的能力。
换言之，我们应该认清和顺应民主政治发展的形势和趋势，充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，通过引导、指导，积极发挥其作用，促进乡镇行政管理与村民自治