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战略情景转变下中国创新政策主体合作结构演进实证
2013年02月01日 09:31 来源：《研究与发展管理》2012年4期 作者：孙玉涛 曹聪 字号
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【内容提要】 本研究通过1980—2005年颁布的287项政策及2006—2008年间为了实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(简称“中长期规划”)制定的79项促进自主创新政策主体结构的分析，阐明在不同的战略情景下中国创新政策主体合作结构的演进过程。研究结果表明：随着创新战略的转变，中国创新政策主体正逐渐脱离单一机构制订模式，多机构合作出台政策的数量在显著增加，创新政策出台更具有系统性和一致性，组织机构之间的协调性增强。
改革开放以来，中国一直处于从计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，计划和市场融合的混合体制已经逐步从经济领域延伸到科技和创新管理领域。然而，计划经济时期遗留下来的部门之间条块分割、横向交流不畅和协调不足等问题仍然是科技管理领域关注的重点。大量实证分析表明，中国正逐渐成为科学技术领域的强者[1]，其中政府“有形的手”作为创新政策主体一直在发挥作用。2006年，全国科学技术大会发布了《国家中长期科学技术发展规划纲要(2006—2020年)》，明确提出了自主创新战略，这标志着中国从跟随模仿向自主创新的战略转变。创新战略情景转变是否会逐步影响创新政策主体之间的合作结构、加强政府部门的横向交流就成为值得关注的问题。
1研究评述
创新体系(innovation systems)理论一直是国家科技政策研究的重要领域之一。栾春娟等[2]以1974—2007年国际期刊《Research Policy》发表的全部1792篇文献题录作为样本，研究发现主题词频次变化率最高的是innovation-systems。创新体系理论强调政策构建必须在实用性方面对政策制定者起到指导作用，欧盟委员会提出创新政策设计、分析和评估可以定义为“旨在提高创新活动的质量和效率及提升创新能力的一系列政策行动、措施和工具”[3]。Hadjimanolis和Dickson[4]认为创新政策包括诸如市场监管、税收、基础设施的发展等其他用以激励技术创新的政策工具；Lundvall和Borrás[5]也提出创新政策不局限于科学技术政策。我国科技部调研室[6]认为，科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策①一起构成了连贯一致的政策组合。
苏竣和杜敏[7]运用政策“过程—工具”分析框架，详尽分析了AVS标准制定过程中存在的市场和政府“双失灵”现象。赵筱媛和苏竣[8]将公共科技政策工具划分为战略层次、综合层次和基本层次，并从基本政策工具、科技活动类型和科技活动领域3个维度建立公共科技政策分析框架。郭雯[9]对英国、美国等29个国家及地区设计服务业政策的目标内涵、主体构成与焦点布局进行了归纳总结和具体剖析，并与我国设计服务业的创新政策进行对比研究。李晓春和黄鲁成[10]对相关研究的综述表明，技术创新政策的概念、根据、目标，政策工具、政策实施、政策效果评估、政策历史演变，以及行业和地区的技术创新政策等是创新政策研究领域的焦点。
政策主体(政策活动者)一般可以界定为直接或间接地参与政策制订、执行、评估和监控的个人、团体
【关 键 词】战略情景 创新政策 主体合作结构
或组织[9]。现有研究对创新政策的基本理论和中国实践进行了全面深入的分析，然而政策主体作为决定政策全过程的重要因素较少涉及。创新政策是政策主体意志的体现，政策主体直接影响着政策的制订与实施效果。彭纪生等[11]的实证研究发现，政府不同部门在技术创新目标取向上的协同显示出显著的阶段性特征，技术政策话语权分布不均衡的深层次原因在于国家经济和政治体制改革过程中的制度路径依赖和部门利益之争。由此可见，考察不同创新战略情景下创新政策主体合作结构演进过程，能够为深入理解创新战略转变对政府部门之间横向交流、合作与协调的影响提供科学依据，为进一步政策设计提供实践基础。
2研究框架、方法和数据
2.1研究框架
“摸着石头过河”是中国经济改革的经验法则，中国创新政策框架设计工作也在摸索中前进，包括在制订和修改政策过程中的历史反思、基层经验、自上而下的反复试验，也包括逐渐学习、消化和中国化利用发达国家的创新政策实践[12]。改革开放之后的创新政策发展可以划分为5个阶段，分界点为5次具有重大战略意义的会议，在这5次会议上制订并实施了若干战略、决定和政策(见表1)。
在从计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，政策是驱动科技创新发展的主要动因。基于公共科技政策层次的划分，国家创新政策体系从微观到宏观可以划分为具体政策、纲领性文件和导向战略3个层面，微观层面的政策反映了宏观层面的战略导向，而宏观层面的战略决定了微观层面的具体政策。
1978—2005年是中国体制改革和对外开放不断深化的过程，而市场化是解决计划经济体制制约的基本途径。在市场化的过程中，科技和经济融合是中国科技发展需要解决的关键问题。在此期间，每一次全国性科学技术大会都引入了科技和经济融合发展的新理念。1978年的全国科学大会是在国家百废待兴的形势下恢复科学技术发展地位的重要会议；1985年的全国科学技术工作会议发布了《关于科学技术体制改革的决定》，开启了科技体制改革的序幕，提出了科技面向经济的发展理念；1995年的全国科学技术大会发布了《关于加速科学技术进步的决定》，提出了经济要依靠科技的发展理念；1999年的全国技术创新大会提出科技成果向现实生产力转化，进一步强化科技与经济之间的联系。“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的指导方针一直贯穿在整个科技体制改革过程中。以市场换技术是解决科
技和经济融合、贯彻“面向、依靠”方针的基本途径，由此确立了市场化进程中创新发展跟随模仿的基本战略。
2006年，全国科学技术大会发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》，中共中央、国务院颁布了《实施科技规划纲要，增强自主创新能力的决定》(见图1)，提出自主创新战略和建设创新型国家的目标，明确了“今后15年，科技工作的指导方针是：自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来。”自主创新战略的提出不仅是解决市场化进程中科技和经济融合问题的需要，也是应对全球化进程中的国际竞争和可持续发展问题的必然选择，国家需要综合考虑核心技术来源、自主知识产权、经济发展方式和产业附加值等问题。
图1中国创新战略情景转变
基于上述考虑，本文考察跟随模仿战略(1980—2005年)和自主创新战略(2006—2008年)两种主导情景下创新政策主体结构的演变，为创新政策设计和实施提供科学依据。
2.2研究方法
创新政策定量分析有两种基本方法：①文本挖掘方法是指建立创新政策数据库，将所有创新政策纳入其中，然后运用文本挖掘软件进行分析，这种方法的基本假设是某一词汇出现的频率越高，其相关政策效用就越强，优点是便于实现，缺点是忽略了不同类型和不同效力等级政策之间的差异；②数量统计是指直接对创新政策进行多维度数量统计和分析，假设某一维度出台的政策数量越多，政策效用就越强，优点是通过多维度梳理、统计，能够清晰地反映创新政策的演变历程，缺点是工作量大，一定程度上忽视了某一维度内具体政策之间的差异。刘凤朝和孙玉涛[13]以创新政策的效力(法律、行政法规、部门规章)和类别(科技政策、产业政策、财政政策、税收政策、金融政策)为基本维度，通过政策量化统计分析了创新政策历史演变路径；彭纪生等[14]进一步提出了政策量化的操作性手册，为政策量化研究提供了有意义的探索。借鉴上述文献，本文采取多维度数量统计方法来评估中国创新政策主体合作结构演进过程。
2.3研究数据
研究采用两套数据。第一套数据来自科学技术部办公厅调研室和中国科学技术促进发展中心共同撰写
的研究报告《国家促进自主创新的政策分析与研究》[6]，包括1980—2005年间颁布的国家创新政策。这些政策是由中共中央、全国人大、国务院和各部委发布，以决定、法律、行政法规、通知、意见、实施细则和方法等形式存在。根据政策的内容和发挥作用的领域，将政策划分为科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策5大类。当然并非所有政策制订时本身就带有科技和创新目的②，但是都对创新活动产生了很大的影响。对梳理的289项政策进行审核、剔除和修订，并添加上其发布机构，最终有287项政策成为研究样本③。第二套数据来自科技部公布的《〈国家中长科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉配套政策实施细则汇总》[15]，包括国务院下属部门为了实施国家中长期规划所颁布的79项创新政策。这些政策④涉及科技投资、税收激励、财政支持、政府采购、人才培养、知识产权创造和保护、教育和科技普及、科技创新基地和平台、协调等方面，根据第一套数据的分类标准，将其重新归类。根据政策发布机构在政策制订和实施过程中的作用，将创新政策分为A、B、C、D四个等级，其中中共中央发布的决定为A等级，全国人大通过的法律为B等级，国务院发布的政策法规为C等级，各部委发布的政策法规为D等级。
3跟随模仿战略情境下创新政策主体合作结构演进：1980—2005年
中国创新政策制订的框架为：中共中央和全国人大在宏观上把握方向，国务院及国家科技教育领导小组则负责制订并协调政策的实施，国务院部委是创新政策制订和实施的主体。
从表2可以看出，大部分的创新政策(大约72.47％)由单一机构制订和实施，20.56％的创新政策由两个机构参与，其余不到7％的政策是由3个或者3个以上的机构参与。从政策类型来看，85.11％的财政政策、80％的产业政策、71.77％的科技政策和58.97％的税收政策是由单一机构制订，金融方面只有38.46％的政策由单一机构发布，53.85％的政策由两个机构联合制订。从时间序列上来看，前两个阶段单一机构发布的政策数量所占比例为88.24％和88.16％，而第三阶段(1995—2005年)的比例为64.95％，可见政府部门之间合作发布政策的比例在上升。