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伦敦大都市管理体制研究评述
摘 要 在明确伦敦大都市区的范围和概况的基础上，对伦敦大都市区的管理体制及其演变历程进行了较为详尽的分析与总结，认为伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可划分为“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。随后对伦敦行政管理组织体制的特征进行分析，认为政党冲突、复杂的政府间关系、多层次的管理机构以及区域性合作组织始终贯穿于伦敦的大都市治理进程之中。上述几条主线，是深入理解伦敦大都市区管理体制和治理模式的关键。
关键词 大都市治理，伦敦，管理体制，区划体制
伦敦作为世界公认的四大国际大都市之一，在城市管理体制的变革过程中具有明显的阶段性和层次性特征。伦敦城市的国际地位和影响决定了其在发展过程中的规律特征具有城市发展的代表性。分析、总结伦敦管理体制演变过程中存在的特征和规律、经验和教训，对于探索我国特大城市管理体制建设，提高我国大都市治理水平有着积极的借鉴意义。
一伦敦大都市区的政区构成和区划现状
“大伦敦(Greater London)”的概念由来已久，但是，在1965年的行政改革中被作为正式的政区名称提出之前，其地域界限一直是模糊的。目前，伦敦大都市区的空间地域范围大致有三种标准：行政建成区，功能区和城市聚集区。人们一般所说的伦敦主要是指麦特绿带以内的区域，面积大约1600平方公里，拥有约700万居民和300万住房单位。其中，城市建成区面积为1580平方公里(610平方英里)。如果按照功能区来划分，则地域面积略大，人口约为790万人。如果参照联合国关于“城市聚集区”的标准，伦敦大都市区可以看作是由一系列连续的建成区所组成，覆盖的地域面积则更为广泛，大致相当于“大伦敦规划”的区域范围，整个区域的面积约6700平方公里，人口总量将高达1050万人。
本文所描述的伦敦大都市区主要是指伦敦的行政区范围，即伦敦大都市区的行政建成区，总共由33个相对独立的行政区划单元构成。具体来讲，是由31个伦敦都会自治区议会以及威斯敏斯特城和伦敦城共同构成的行政区域。除了伦敦老城外，其他32个都市自治区又可以被划分为内伦敦和外伦敦两个圈层。
从管理层级来看，当前伦敦大都市区采取的是“大伦敦管理局-自治市-选区”三级管理体制。伦敦大都市下设32个自治市，每个自治市又可以分为若干选区。根据伦敦政府指南的最新
数据，伦敦全市总人口达733.89万人，面积1588.36平方公里，每个自治市的平均人口规模为23万人，平均面积规模近50平方公里。
二 管理体制
与其他国家不同，伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可谓一波三折，先后经历了“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。中央与地方政府之间，各级地方政府之间，以及不同利益主体之间的矛盾冲突关系相互交叠、相互影响、错综复杂，共同构筑、促成了伦敦大都市区复杂而多变的行政区划与管理体制格局。
1.大都市区政府雏形时期
早期的伦敦还没有统一的大都市区政府，随着城区的规模不断向周围的郡扩张，管理体制与区划模式滞后于经济社会发展的矛盾日渐突出。从19世纪30年代开始，英国政府着手对大伦敦的管理体制进行改革，拟建立具有大都市区政府性质的管理机构，并先后进行了许多有益的尝试。例如，分别于1829年和1848年成立了郡警务局和都市下水道委员会。
但是，从职能性质上讲，上述组织还不是大都市区管理机构。真正意义上的伦敦大都市区地方管理机构是依据“1855年都市地方管理法案”而成立的“都市工作委员会”，当时的辖区人口约为280万人，管辖面积大约300平方公里，管辖范围大致相当于今天的内伦敦区域。都市工作委员会在建立之初，主要目标和职能是改善、维持伦敦的污水处理系统的良性运转。然而，由于客观现实的需要，在其随后存在的33年里，所承担的职能逐步扩展，囊括了许多其他职能。尽管在名称和法律地位上还名不副实，“都市工作委员会”在性质上初步具备了伦敦都市地方管理机构的雏形。这是一个重大突破。
2.市一区对抗阶段
100多年以前，英国有了第一个由选举产生的城市政府——“伦敦郡议会”，伦敦城虽然得以保留，但是与之抗衡的另外28个地方议会也随即建立。
1888年《地方政府法案》的颁布为伦敦行政建制的改革提供了一次很好的契机。都市改革派以法律为依据，废除了“都市工作委员会”，成立了“伦敦郡”，由居民直接选举产生“伦敦郡议会”。但是在组织形式上，改革的激进派和温和派各持己见，相持不下。前者主张废除教区委员会，建立单一的都市郡政府，这一观点遭到了各教区和伦敦城的联合抵制；后者则建议成立自治市以取代教区。
后来，在中央政府的干预下，制定了1899年伦敦政府法案(London Government Actl899)，根据该法案，伦敦郡于1900年进行改革，仍然实行两级体制。该法案还赋予伦敦郡议会很大的权力，废除了教区，改建为自治市，自治市自此开始成为都市基层地方政府的基本单元。
3.统一管理阶段
为了改变这种局面，伦敦曾多次成立专门的委员会，负责对大伦敦地区的地方政府组织的构建和政府间的职能分工问题出谋划策。其中以赫伯特(Siir Edwin Herbert)领导的委员会影响最大。其改革的指导思想是确保构建一个有效、便捷的地方政府。具体思路是：成立“大伦敦议会”和51个“自治市议会”，伦敦城体制保持不变。各层级之间的职能分工如下：大伦敦议会行使的职能——教育、规划、主干道、垃圾处理、消防、急救、交通整治；两者共同承担的职能——住房、娱乐、艺术、污水处理和地面排水设施；自治市议会行使的职能——社会服务、环境健康、地方道路、图书馆。
后来，保守党政府部分接受了“赫伯特皇家委员会”的上述建议，于1963年制定了伦敦政府法案，于1965年成立了大伦敦议会。与此同时，伦敦于1964年将原有的85个自治市重组为32个，以适应管理体制改革的需要。在随后的21年里，伦敦市一直保持的是“大伦敦议会——自治区议会”的双层政府管理模式。
根据巴罗的研究，“大伦敦议会-自治市”双层管理体制存在严重的结构缺陷，其中涉及到双层政府之间的职能划分及其相互之间的关系问题。可以从三个方面来说明这一点：首先，该体制的一个基本目标就是扩大自治市的权力，由此加大了上层政府的管理协调难度。其次，在两级政府的职能分工方面，有些职能，特别是规划、住房、交通等职能，运转极为复杂，很难明确分解。由于职责界定不清，给相互之间的协商与合作带来极大困难，导致运作效率低下。最后，从政府之间的关系来看，伦敦的两级地方政府之间不是行政从属关系，自治市
的力量较为强大，在一定程度上削弱了大伦敦议会干预城市发展的权威性，降低了其有效发挥战略职责的能力。
4.多头分散阶段
1986年，由于种种原因，大伦敦议会与英国其他6个大都市区郡议会一样，被英国中央政府废除，各级政府及其下属组织以及社会团体纷纷介入，伦敦的管理与运行在很大程度上陷人多头分散的混乱局面。
权威管理主体的缺失给城市的可持续发展带来重重阻力，严重阻碍了伦敦这一世界级城市综合竞争力的提高。具体表现在管理主体的多元化、职责分工不明、关系纠缠不清、利益冲突争夺不断、城市规划难以有效统一、缺乏战略规划的有效指导、相关政策难以整合以及中央政府对区级政府利益的蚕食等诸多方面。其中管理主体的多元化和区域规划难以协调两个方面最为突出。
5.重新整合阶段
在大伦敦议会被废除的10多年的时间里，多头分散、利益纠缠不清、矛盾纠纷不断的局面一直困扰着伦敦。大伦敦城市发展的统一性与整体性遭受到严重威胁，综合竞争实力受到了极大抑制，情势已经发展到了非改革不可的地步。
1997年，城市管理体制改革的时机成熟，工党在其施政纲领中决定采取公民投票表决的办法重新引入由民主选举产生的富有战略意义的伦敦管理局，在1998年5月举行的全民公决中，伦敦居民以3：1的多数比例同意建立统一的“大伦敦管理局”，并于2000年5月通过选举产生了“大伦敦管理局”。
大伦敦管理局的成员由市长和议会组成，以后每四年选举一次。同年7月3日，大伦敦管理局被正式赋予相应权力。大伦敦管理局的主要职责范围包括交通运输、土地利用规划、经济发展、环境保护、社会治安维持、火灾和紧急事务处理、文化体育和公众健康，等等。大伦敦议会作为战略性管理机构，主要承担行政管理和综合协调工作，其中绝大部分业务职能分